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研究发展DEVELOP
从新《土地管理法》确立集体经营性建设用地入市制度看农村土地利用新趋势
时间:2019-08-28 作者:王英 杨亚男

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案,自2020年1月1日起施行。本次修正案的焦点为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。集体经营性建设用地入市是重大的制度突破,它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍,是新《土地管理法》最大的亮点。笔者将从集体经营性建设用地入市角度展望农村建设用地和农用地利用的新趋势。



集体经营性建设用地入市的修订内容


1、原《土地管理法》第四十三条规定被删除


原《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”根据此前规定,任何单位和个人进行建设,必须依法使用国有土地。农村的建设用地只能用于四类建设:兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施、公益事业。新修改的土地管理法删除了原土地管理法第43条规定,破除了集体土地入市障碍。


2、原《土地管理法》第六十三条规定被修改


原《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”


新《土地管理法》将第六十三条修改为:“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。


前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。


通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。


集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”


新土地管理法确立了集体经营性建设用地入市制度,明确集体经营性建设用地入市需要经过村集体经济组织民主决议程序,同时规定使用者在取得集体经营性建设用地之后还可以通过转让、互换、出资、赠与或者抵押的方式进行再次流转,以及集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价同等。


集体经营性建设用地入市的立法趋势


1、政策梳理


《土地管理法》的本次修订,是在2014年底中办、国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》、2015年2月全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》等系列政策文件的基础上,将33个试点地区的成功经验落实到法律层面的重要举措。国务院及其有关部门将进一步进行《土地管理法实施条例》的全面修订工作,细化落实农村土地制度改革的各项制度安排,自然资源部将起草《集体经营性建设用地出让转让管理条例》送审稿,提请国务院审议。


2、政策参考


由于在本次《土地管理法》修订之前,只能在授权的33个试点区域实施集体经营性建设用地入市,因此在与新《土地管理法》相配套的《土地管理法实施条例》、《集体经营性建设用地出让转让管理条例》出台之前,可以参考试点区域关于集体经营性建设用地入市实施细则中的具体内容。笔者以北京市大兴区为例,结合北京市政府关于《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》的相关配套政策,梳理了大兴区集体经营性建设用地的入市流程,以供读者参考。


(1)入市主体


实行镇级统筹,以镇级土地股份合作社或联营公司作为入市主体,具体做法:镇域内各村集体经济组织通过民主程序,以入股的方式组建具有独立法人资格的镇级土地股份合作社或联营公司;各相关农村集体经济组织授权给镇级土地股份合作社或联营公司作为入市实施主体。社会资本不得入股参与镇级土地股份合作社或联营公司。


(2)入市方式


出让:指集体经营性建设用地所有权人或其代表,将集体经营性建设用地一定年期的使用权让与土地使用者,并由土地使用者向其支付土地价款的行为。


租赁:指集体经营性建设用地所有权人或其代表,将集体经营性建设用地一定年期的使用权出租给使用者使用,由承租人与其签订土地租赁合同,并按合同约定支付土地租金的行为。


作价(出资)入股:指集体经营性建设用地所有权人或其代表,将一定年期的集体经营性建设用地收益金折成股份,由其持股参与分红的行为。


(3)入市年限


出让:与同类用途国有建设用地使用权出让年限等同。其中:住宅七十年;工业用地五十年,商业、旅游、娱乐用地四十年,综合或者其他用地五十年。


租赁:依照合同约定,但最长租赁期限不得超过同类用途土地出让的最高年限。


作价(出资)入股:参照出让方式执行。


(4)入市地价


实行与国有建设用地“同等入市、同权同价”,建立城乡统一的基准地价体系。入市前,土地股份合作社或联营公司应委托具备资质的地价评估机构,以基准地价为基础进行土地价格评估。


(5)入市交易


交易方式:招标、拍卖、挂牌、协议等方式。


参与主体:中华人民共和国境内外的自然人、法人或其他组织,除法律另有规定外,均可依照本办法的规定,在批准的试点范围内依法取得集体经营性建设用地使用权,进行土地开发、利用和经营。


(6)抵押融资


入市前,土地股份合作社或联营公司可以集体建设用地使用权进行抵押融资;入市后,集体经营性建设用地使用权人也可进行抵押。集体经营性建设用地抵押时,其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时,其使用范围内的集体经营性建设用地使用权随之抵押。


(7)收益分配


土地增值收益调节金:农村集体经营性建设用地入市征收土地增值收益调节金,土地入市后再次转让征收土地增值收益调节金。


内部分配:土地股份合作社或联营公司对集体经营性建设用地入市所得收益的分配和使用,应按照相关规定,在股东(各村集体经济组织)之间进行合理分配;村集体经济组织应按照本市有关规定将集体经营性建设用地入市收益纳入农村集体经济组织资产及收益进行管理。


(8)确权登记


依法取得的集体经营性建设用地使用权及其地上物,按不动产统一登记规定进行登记。


3、趋势分析


通过试点区域内施行农村集体经营性建设用地入市的规定可以看出,农村集体经营性建设用地的入市实施主体与集体土地的所有权人紧密关联,而入市流程及交易规则基本上是参考国有建设用地的相关规定。由于目前仍有待出台具体的实施细则,集体经营性建设用地的具体入市操作可能会出现在试点区域实践中尚未发现的新问题。


农用地三权分置项下的流转和利用


1、法律规定


农村土地分为农用地、建设用地和未利用地。本次土地管理法的修订确立了经营性建设用地的入市制度。农用地通过“三权分置”的制度设计鼓励土地经营权流转。2018年12月29日全国人大常委会对《农村土地承包法》进行了重要的修订,将农村土地的土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”制度正式确定为法律规定,允许土地承包经营权人将土地经营权以出租(转包)、入股或其他方式向他人流转,并同时对土地经营权的确权登记、融资担保等做出了规定。


2、主要内容


(1)流转依据


承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权,保护土地经营权人的合法权益,任何组织和个人不得侵犯。


(2)承包方权利义务


承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权,并向发包方备案。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得权属证书的,可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权,其与发包方的承包关系不变。承包方要维持土地的农业用途,未经依法批准不得用于非农建设。


(3)土地经营权人权利


土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。经承包方同意,受让方可以依法投资改良土壤,建设农业生产附属、配套设施,并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。经承包方书面同意,并向本集体经济组织备案,受让方可以再流转土地经营权。


(4)流转价款


土地经营权流转的价款,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。


(5)融资功能


承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保,并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,可以向金融机构融资担保。


(6)土地经营权登记


土地经营权流转期限为五年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记,不得对抗善意第三人。


3、趋势分析


由于《土地承包法》中已经明确了农村土地所有权、承包权与经营权的“三权分置”,鼓励土地经营权的流转,并允许土地经营权人的再次流转。在法律法规及政策方面对土地经营权流转的限制较少的情况下,社会资本可以在不突破土地农业用途的前提下,积极参与农村土地的开发利用。


农村土地利用的机遇与挑战


结合上述两部有关农村土地的重要法律的修订,在新的法制环境下,农村土地的利用将呈现出更多元化的发展趋势。农村集体经营性建设用地入市和农村土地经营权流转为开发商带来了新的机遇和挑战。


1、农村土地将成为开发商竞逐的新热点。


新修订的《土地管理法》明确了集体土地的入市条件,为开发商进行集体土地开发提供了依据。在此之前,全国33个试点区域虽然推出了集体土地进入市场,但这些土地挂牌后并没有受到市场应有的重视,其中一个重要的原因就是缺乏法律方面的明确支持,存在不确定性。新修订的《土地管理法》将大大降低这种不确定性,一方面,开发商可以通过多种方式与集体土地所有权人合作,由于不需要经过集体土地变为国有土地的环节,同时土地使用价款的支付时间可以与村集体经济组织商议确定,在降低成本、形成共赢局面上具有很大的推动作用;另一方面,由于集体土地在市场上可能会与城市政府土地管理部门的国有建设用地出让形成一定程度的竞争,有利于平抑土地市场价格。


2、开发成本将会大幅增加。


新修订的《土地管理法》集中修订了现行的征地补偿制度,删除征地补偿“30倍上限”等内容,要求“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。这意味着以后征地的补偿成本可能会大大超过原规定的“30倍上限”,还有可能出现诸多不可控成本,在一定程度上会增加开发商拿地的难度。在这种环境下,开发商须提高运作力度,协助做好征地工作,在合法合规的进行征收补偿安置的基础上,控制不合理成本和隐性成本,创造利润空间。


3、村集体经济组织将加入房地产开发大军。


中国房地产市场一直存在村集体经济组织开发的小产权房,除去部分占用农用地、不符合规划的土地外,仍有较大的开发量,以往由于法律不允许,这些开发完成的小产权房成为一个难题长期存在。而在新修订的《土地管理法》对集体建设用地放开限制后,村集体可以合法利用集体建设用地,以此为契机进入房地产开发领域。与传统的开发商相比,由于村集体自身土地成本低,资金压力小,同时可以采取租售并举等方式,将短期收益转化为长期收益,开发模式也更加灵活多样。开发商可以通过代建、合作开发等方式,加强与村集体的合作,获得发展良机。



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