2021年12月，青岛市发布了《关于实施城市更新和城市建设三年攻坚行动的决定》，未来三年城市建设发展的战略重点和重大任务包括历史城区保护更新、重点低效片区(园区)开发建设、旧城旧村改造建设、市政设施建设、交通基础设施建设、地铁建设及地铁沿线开发建设、停车设施建设、公园城市建设等八大领域。2021年4月，青岛市自然资源和规划局发布了《关于进一步推进低效工业（产业）区升级改造的实施意见》。全国其他城市也在推进城镇低效用地的再开发。

一、低效用地的认定

各省市关于低效用地的认定，通常包括三类：（1）产业转型升级类：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地；（2）城市更新改造类：布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区；（3）用地效益提升类：投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地，参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。

青岛市先期启动10个重点片区（园区）开发建设，包括市北区老四方工业区、李沧区北客站及周边区域、李沧区世博园及周边区域、楼山区域、城阳区白沙河北岸、青岛轨道交通产业示范区及周边区域、西海岸新区王台老工业区、青岛前湾保税港区及周边区域、崂山区株洲路两侧区域、崂山区张村河两岸区域，以点带面带动全市低效用地再开发，引导城市发展由追求增量扩面向存量提质转变。

二、低效用地的回收

（1）无偿收回

《土地管理法》第三十八条、《城市房地产管理法》第二十六条规定，满二年未动工开发的闲置土地，政府无偿收回。虽不属于闲置土地，但土地使用权人在土地出让合同约定的建设工期内，未按期完成全部开发建设，政府有权根据合同约定收回土地。此外，根据《土地管理法》第五十八条的规定，土地出让合同约定的使用期限届满，土地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，政府亦可无偿收回土地。

（2）有偿收回

根据《土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。此外，需要收回、收购国有存量建设用地使用权的，政府与土地使用权人可通过协商，以协议有偿方式收回土地使用权，重新安排使用。

（3）协议置换

对因区域规划调整等原因导致不适宜在原址上继续生产经营，需要异地搬迁且符合国家产业政策，具有发展潜力的项目，经政府依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议方式为原土地使用权人异地置换用地，并依法给予补偿，支持企业发展。

（4）自愿交回

企业因自身原因无法开发建设或运营，不属于闲置土地的，土地使用权人可申请终止履行土地出让合同，经原批准出让合同的政府批准同意后，按照约定终止土地出让合同，收回建设用地使用权，退还除合同约定定金以外的全部或部分出让价款（不计利息）。

三、低效用地的开发

（1）政府主导改造

经营性房地产项目，以及有关法律法规、国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地，由政府按现行政策主导再开发。

政府收储。青岛市可按照2022年11月发布的《关于进一步加强土地储备管理工作的意见》以及2022年1月发布的《关于建立土地招拍挂出让条件“正面清单”“负面清单”的通知》完成土地收储，导入产业项目。

政府供地。天津市鼓励采取租赁方式使用工业用地，政府供应工业用地可采用“租让结合，先租后让”的供应方式，也可采取弹性年期出让供应方式。

（2）原权利人改造

原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。

自主改造。鼓励原国有土地使用权人综合运用厂房加层、增资技改、整治提升改造等多种方式提高工业用地土地利用水平。对符合相关规划、不改变用途的，提高土地利用率和增加容积率，不再增收土地价款。鼓励低效用地企业在符合规划及房屋安全要求的前提下，利用既有建筑改变使用功能，涉及土地用途变更的，经批准后可按照新用途重新计算出让年期，并补缴相应的土地出让价款。

转让改造。纳入成片改造范围的地块，原土地使用权人可收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。依法取得土地使用权且用地满足转让条件的企业，亦可依法转让土地使用权。

入股改造。天津市鼓励原土地权利人自行再开发，也可招商合作再开发，但原土地权利人出资所占比例不低于51%。

（3）市场主导开发

政府鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与低效用地的再开发。在符合规划前提下，通过公开招标方式确定市场主体。

依法转让。鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发。城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发。

兼并重组。鼓励有实力的企业对丧失市场前景且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组，推进产业转型升级。

协商共建。政府可协助建设用地使用权人引入新的投资主体，通过异地合作共建、产业梯度转移，嫁接项目等方式，提高土地利用集约化水平和经济社会效益。

四、低效用地的政策

政策体系保障是决定低效片区开发建设能否顺利实施的关键因素。青岛市按照“政府引导、市场运作，规划统筹、公共优先，集约节约、优质高效，多方参与、共建共享”的原则，逐步建立了涵盖城镇低效用地再开发全生命周期的法规、政策、标准和操作的“1＋N”政策管理体系。

政府首先出台了《关于推进城市更新工作的意见》，作为城市更新和城市建设工作的纲领性文件，明确了有关工作策略、实施方式和政策保障。在此基础上，出台了“N”部配套政策文件，充实完善保障内容。

一是加强要素保障。出台了《关于进一步加强土地储备管理工作的意见》，规范土地储备管理，促进土地资源高效配置和合理利用。充分发挥土地储备在配置土地资源和调节土地利益分配中的基础性作用，加快加大土地收储步伐，确保低效片区开发建设资源要素保障。

二是加强供应管理。出台了《关于对土地招拍挂出让条件“正面清单”“负面清单”进行调整的通知》，坚决禁止土地供应时设置“负面清单”中的附加条件，商品住宅用地原则上不得设置附加条件，以此加强土地招拍挂履约监管，保障项目落地。

三是有序引导低效用地再开发。正在研究制定《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的通知》，构建摸清家底、编制专项规划、科学划定再开发片区、按计划组织实施、项目全过程监管的再开发工作闭环式运行机制，确保低效片区再开发工作有序、高效进行。

四是完善补偿政策。正在研究制订《国有土地收储补偿办法》《关于加强和改进集体土地收储工作的意见》，优化集体土地收储机制，规范土地收储补偿行为，推行国有土地片区统一收储补偿方式，提升土地开发利用效率，促进土地储备工作顺利开展。

五是强化配套优先。正在研究制订《关于进一步规范重点片区土地前期开发工作的意见》，着重解决重点低效片区配套不足问题，逐步实现城市功能完善、土地价值提高和城市品质提升。