“倒卖路条”的认定标准以及处罚后果

国家层面的规范性文件如477号文、1163号文均对项目投产前进行转让或变更投资主体及股权比例的行为进行了限制，但是在文件中均采用了“不得擅自”“未经同意”等表述，对于何种情形属于擅自变更投资主体，国家层面并无统一标准。因此部分企业为了规避监管限制，开始从项目公司的上级公司着手。即为了保证项目的投资人不发生变更，同时保证项目公司股权不发生变动，“路条购买者”与当地企业通过合资的方式在项目公司的上一级设立一家公司，该公司持有项目公司100％的股权，当项目公司获得“路条”后，当地公司撤回其所持有的项目公司母公司的股权；或由当地企业自行在项目公司的上一级设立一家公司，同样持有项目公司100％的股权，当项目公司获得“路条”后，“路条购买者”对项目公司的母公司实施收购。“路条购买者”企图通过以上方式绕开国家层面文件的监管，从而实现对项目公司以及光伏发电站项目的实际控制。

2.地方层面的规范性文件对投资主体变更的认定

区别于国家层面文件对投资主体变更的模糊规定，地方层面则规定得较为清晰。地方层面的文件不仅对投资主体变更的认定更为严格，同时，各省在核查过程中还具有一定的自主权。上文中所说的从项目公司的上级公司着手来绕开477号文、1163号文监管的投资模式，若项目公司所在省份倾向对投资主体变更进行实质审查的，则难以逃离被认定“倒卖路条”命运。以宁夏省出台的文件为例，《宁夏回族自治区发展和改革委员会关于2020年度光伏项目申报有关事项的通知》规定：对于项目申报主体为同一法人代表或法人之间存在交叉股权关系的，及母公司出资或部分出资组建的子公司参与的，均视为同一主体。再如内蒙古自治区发展和改革委员会发布的《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》，废止了辖区内7个涉嫌倒卖光伏指标的项目的上网电价批复文件。在这7个涉嫌倒卖光伏指标的项目中，项目公司未发生过投资人变更或股权变动的情况，但项目公司的母公司未完成投产前发生了投资人变更，这种变更最终都被认定构成“倒卖路条”。

可见，现阶段投资企业仅仅避开477号文、1163号文的监管是不够的，重要的还要避开省一级的监管。换言之，国家废止限制“倒卖路条”的文件的原因并不是“倒卖路条”行为不再具有违法违规性，而是因为中央财政补贴收益取消，以补贴为基础的投机行为不复存在。但是，电站项目作为地方政府招商引资的优惠工具，若地方政府给予其他补贴的情况下，“倒卖路条”行为便再有了利益基础，地方政府自然会对其严格限制。

3.“倒卖路条”的行政处罚后果

如果光伏电站转让行为被认定为“倒卖路条”，则可能面临以下处罚措施，若该项目为有财政补贴的项目，行政机关通常采取的处罚措施为：取消备案资格,禁止申请补贴和一定期限内后续的投资；取消/暂停补贴，要求退回已收到的补贴；将出让方列入不良信用记录；行政处罚、公开通报；若该项目为平价项目，处罚措施为：取消项目建设资格，涉及企业及其主要投资方三年内不得参与该省光伏发电项目配置的处罚措施。

虽然相关文件对在项目投产前擅自变更项目投资主体或进行项目转让的行为进行了行政规制，但对于其合同效力并未有明确规定。笔者以“路条转让”和“路条买卖”为关键词在裁判文书网上检索，在此类合同纠纷中，法院对于合同效力的认定结果并不一致。

从现有司法案例看，大多数法院认可股权转让合同合法有效[1]。如安福县明芬光伏发电有限公司与江西通力日昇新能源科技有限公司合同纠纷一案中（案号：(2020)赣01民终1146号），南昌市中级人民法院实践认为《分布式光伏发电项目管理暂行办法》属行政规章，《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》属于规范性文件，并不是法律和行政法规。只有违反了法律、行政法规的效力性强制性规定，才导致合同无效，而上述行政规章及规范性文件主要是针对光伏发电项目备案管理方面的管理性强制性规定，在双方当事人是真实意思表示的情形下，其合同效力应为有效。

鉴于各省对“倒卖路条”的认定具有一定的自主性，且更为严格，已经步入，或准备步入光伏发电行业的企业，为防止被认定“倒卖路条”而产生的行政处罚与纠纷，需要加强对“倒卖路条”导致的投资风险的防范，不能因为国家层面的限制“倒卖路条”相关文件已废止而松懈。

1.收购交易前要详细尽调，并了解目标公司所在地涉及光伏电站转让的规范性文件

前文反复提到，“倒卖路条”的认定标准、处罚后果各省的认定具有一定的自由裁量空间。鉴于地方层面的文件对于投资主体的变更有实质审查的倾向，投资企业需通过公开途径，如国家企业信用信息系统等官方网站，以及目标公司提供的工商内档，对目标公司及其上级控股公司从设立以来的投资人变更及股权变动情况进行详细摸底，并了解当地在“倒卖路条”问题的认定上有无明确的标准。如当地并无文件对该问题进行规定，则可就本次投资行为与相关部门进行沟通，听取相关部门的意见，如可行，投资企业可以请有关部门出具相关的文字说明材料。

2.“及时止损”，协商解除股权转让合同或者变更为合规投资方式

自内蒙古自治区发改委发布《内蒙古自治区发展和改革委员会关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》，废止了7个因“涉嫌倒卖项目”问题的可再生能源项目上网电价批复文件后，部分省市核查组在核查中已重点关注了“夹层收购”方式，转让夹层公司股权亦有可能被认定为“擅自变更投资主体”从而被认定为倒卖路条，在这种情况下，为避免损失的扩大，交易双方可以“及时止损”协商解除合作协议和/或股权转让合同等交易文件，妥善解决项目后续建设和投资退出方案。

【注释】

1.（2020）苏民申733号、（2020）赣01民终1146号、（2020）鲁01民再106号等