定义解读及效力

“以政府审计为准”是指在政府投资或以政府投资为主的建设项目施工合同中，当事人约定以审计机关做出的审计结论作为工程款结算依据。“以政府审计为准”常见其他表述有：以行政审计为准、以政府审计机关审计为准等。

关于“以政府审计为准”效力问题：2015年全国民事审判工作会议纪要“49.依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。”；山东高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2020年11月）“3、政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。”

所以，行政审计虽然是一种行政监督措施，但在当事人明确约定的情况下是可以作为工程价款的结算依据。

1.识别：合同是否清晰约定“以政府审计为准”。

只有合同明确约定工程款结算“以政府审计为准”时才适用该条款。如果存在合同中对“以政府审计为准”约定不清、意思表示不真实则不适用。如建设工程合同约定“以政府审计为准”，但是招标文件中却无“以政府审计为准”的约定，根据最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）22条规定则不适用“以政府审计为准”进行结算。另外，（2012）民提字第205号公报案例中明确禁止使用意思表示推定的方式适用“以政府审计为准”进行结算。

2.辨别：是否已出具政府审计报告。

政府审计报告出具的主体是政府审计部门或政府审计部门委托的第三方咨询造价机构，而不是发包人单方委托的第三方咨询造价机构。

承办律师代理的建设工程施工合同纠纷案件中，被告发包人为政府设立某事业单位，该事业单位提供其委托的第三方咨询造价机构出具的《审核报告》、某市人民政府办公室关于严格规范投资规范审计工作的通知（2020年1月8日），用于证明被告自行委托的第三方咨询造价机构出具的《审核报告》就是政府审计报告。某市人民政府办公室关于严格规范投资审计工作的通知（以下简称通知）明确记载的是“一、审计机关全面退出跟踪审计和结算审计。审计机关一律不再接受新的跟踪审计和结算审核项目。今后开工的政府投资项目，由建设单位根据工程项目实际，自行或委托社会中介机构进行跟踪审计和结算审核。”该通知的出具有其背景，即审计署办公厅印发《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》贯彻落实中常见问题解答的通知（审办投发〔2019〕59号）中的“问题七：为什么要杜绝“以审代结”？【解答】主要表现形式：部分审计机关代替建设单位承担工程结算审核等管理职责，以审计单位的审计结果直接作为甲乙双方结算的依据。规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要坚决杜绝“以审代结”的错误做法···”。这样，自2019年起审计机关通过各种政策规范投资审计，审计机关退出建设项目跟踪审计和结算审核。所以，可从结算报告的出具主体是否为政府审计机构角度辨别是否为政府审计报告。

3.破解：发包人或审计部门久拖不审。

山东高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2020年11月）第三条规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。

山东高院上述解答明确可通过司法鉴定方式解决实践中存在的发包人或审计部门久拖不审问题。

4.即便已有行政审计意见，但仍有可能启动司法鉴定。

行政审计是一种行政监督措施，但发包人与承包人之间设立的工程建设合同关系是民事行为，行政审计和工程结算本质上应由不同的法律规范进行调整。伴随2020年审计署、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局五部门联合印发《关于废止建设项目审计处理暂行规定的决定》的施行，行政审计介入建设项目管理活动的情况或有所改观。