问题的提出

自贸区即自由贸易区，在“国内国际双循环战略”中，自贸区是国内循环与国际循环重要的连接点。建设自贸区是党中央、国务院在新时代推进改革开放的重要战略举措，肩负着更好发挥改革开放综合试验平台作用，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重大使命。

自贸区“自由”的性质伴随着较为宽松的监管环境，这使得在自贸区中的犯罪尤以经济犯罪为主。这些犯罪手段花样新、通常比较隐蔽、监管惩治难，惩治犯罪势在必行。但对于犯罪的惩治打击势必会对企业的生产经营造成负面的影响，部分企业的生产经营甚至难以为继，弥补其违法犯罪造成的社会损失也就无从谈起。打击犯罪与保护自贸区企业生产经营似乎成为矛盾的一体两面。

《最高人民检察院关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》（下文简称《高检关于自贸区建设的意见》）中指出：“（检察机关应当）充分认识自贸试验区建设的重要意义，切实增强检察机关服务和保障自贸试验区建设的主动性和责任感。”体现出检察机关对于自贸区建设支持与服务的决心。作为法律监督机关的检察机关，在打击违法犯罪的过程中起到了不可或缺的作用。以“犯罪综合治理”为视角，运用检察建议、合规激励、审判监督等各种手段，动员凝聚起全社会共同参与到自贸区违法犯罪的综合治理中。本文将探讨，检察机关如何在犯罪综合治理的视角下充分发挥打击犯罪的职能，为自贸区的建设提供好服务与保障。

自贸区中存在的犯罪多为逐利性的经济犯罪，侵害的法益多为财产法益。根据“恢复性司法”理论，司法机关在处理这类案件时，不仅要对于这类犯罪予以惩戒，更重要的是要填平被侵害的法益的损失，消弭犯罪所带来的负面影响。自贸区犯罪的特点决定了对于其的治理应当采取综合治理的思维，动员全社会的各种力量，在各个经济环节充分发挥治理力量。

（一）自贸区中犯罪呈现的特点

自贸区中的犯罪呈现出一些共性特点，把握这些共性的特点并进行针对性治理能够起到事半功倍的效果。把握自贸区犯罪呈现出的经济犯罪多发、逐利性、恢复可能性的特点，能够进一步分析得出采用犯罪综合治理思维具有解决自贸区中犯罪的逻辑动力。下面将着重论述自贸区中犯罪呈现出的特点。

1.经济犯罪多发

自贸区的经济活动活跃，跨国跨境经济行为尤甚。频繁而活跃的经济活动加之自贸区企业逐利的要求，必然会带来违法犯罪的滋生。例如，自贸区多样而全面的税收优惠政策可能导致偷逃税款、骗取出口退税等涉税类犯罪；金融开放创新政策尚不完善时可能导致逃汇、洗钱、非法经营（外汇）等违法犯罪[1]；对于进出口的简化宽松监管政策可能导致走私类犯罪；以上上游犯罪可能滋生助长洗钱犯罪等等。

现实表明，自贸区的建设的确伴随着经济犯罪数量的增长。成立于2013年的上海自贸区是我国第一个自贸区，其运行三年后，上海市检察院于2016年发布《2015年度涉自贸刑事检察白皮书》指出，2015年上海自贸区经济犯罪案件较2014年上升2.4%，经济犯罪案件占区内刑事案件的11.2%，这表明随着自贸区的发展，经济犯罪随之获得了更大的滋生土壤，呈现抬头的趋势。

2.逐利性

逐利性是与经济犯罪必然相伴相随的特点之一。由于自贸区企业的生产经营是为了追求商业利益，追求利润，因此在企业违反国家规定、相关法律法规时会产生经济越轨行为。当这类经济越轨行为的危害性达到需要刑法规制的水平时，就产生了经济犯罪。

根据经济学与犯罪学理论“理性人假设”，当犯罪产生的收益远远大于其（可能）承担的成本时，部分企业将抛弃社会利益，违背公序良俗，铤而走险违反刑法，以实现追求高额利益的诉求。换言之，犯罪人是有理性的、会思考的人，犯罪是犯罪人对犯罪所得和损失经过理智思考或决策后进行的行为。[2]

因此，运用综合治理思维，不仅仅通过提高刑法来控制其承担的成本大小这一单一变量，而是协调各方，从经济活动的各个环节入手，提高其违法犯罪的成本，削减其犯罪收益，增强其法律意识与抵制不法利益诱惑的决心，才能更好地实现对于这类逐利性犯罪的控制。

3.恢复可能性

恢复可能性是经济犯罪相伴相随的另一特点。经济犯罪与人身伤害等恶性犯罪不同，后者对于人的生命与身体健康的不法剥夺往往是难以恢复的，无论是身体还是心理，伤害一旦造成，受损的法益无法填平，只能通过经济补偿等方式尽量弥补。而自贸区中多发的经济犯罪多为涉税类案件、走私类案件、侵财类案件，这类案件所侵害的法益多是财产性法益，可能是国家的税收，也可能是其他市场主体的合法财产。犯罪发生后，虽对于交易秩序、社会主义市场经济秩序的破坏已经形成，但偷逃的税款、侵犯的财产却可以通过补缴、赔偿、返还的方式进行弥补，很大程度上弥合了对于法益的侵害。

综合治理思维中，检察机关的职能绝非孤立的、片面的严厉惩治犯罪，而要关注“基于公益保护的犯罪多元共治模式的时代需求”[3]，任何市场主体都不是一座孤岛，对于犯罪企业机械化、不考虑实际情况的惩治可能导致企业陷入停产停业的境地，其生产经营无以为继导致其难以有弥补经济损失的能力，恢复可能性归于破灭，与“恢复性司法”理念背道而驰。

（二）检察机关犯罪综合治理思维的运用

通过对于自贸区中犯罪呈现的特点的分析不难看出，检察机关对于自贸区中犯罪的控制与规制应当采用综合治理的思维。具体而言，对于犯罪的追诉不能一味地追求严厉的刑法，而要兼顾社会效益，兼顾教育和惩罚，注重法律效果与社会效果的统一；对于控制犯罪应当更加注重事前预防，防患于未然；作为刑事诉讼中间流程“审查起诉”的责任机关，做好“承上启下”的枢纽作用，充分发挥各个机关的作用。

从检察机关的职能角色角度，根据检察机关履行职责时的相对人不同，大致可以将检察机关的角色归为三类：保障者、服务者、监督者，这三种角色相辅相成，共同为自贸区的建设提供检察力量，为自贸区的建设提供服务与保障。

（一）塑造营商环境，引导刑事合规的服务者

作为服务者的检察机关是针对自贸区所有的市场主体而言的。事后追诉不如事前预防，检察机关应当主动督促、引导、帮助自贸区企业构建企业刑事合规制度。

刑事合规制度不仅仅局限于在发生犯罪之后的合规不起诉，更应当将环节提前至犯罪未然时，减少被侵害法益，塑造市场主体遵法守法的良好营商环境。

具体而言，检察机关可以采取如下措施开展服务工作：第一，深入企业开展引导工作，通过培训、座谈等方式帮助企业经营者、管理者认识到刑事合规管理和制度建设的重要性，转变理念。[4]第二，充分利用检察机关专业优势，及时总结工作经验，形成“白皮书”等可供市场主体参考的文件。第三，发挥服务合力，检察机关虽然是司法机关，但可以通过检察建议的方式与其他机关相联动，例如在某类型企业某类犯罪多发时向自贸区企业管理部门发出检察建议，要求相关管理部门以行政等手段引导、帮助企业进行合规建设。

（二）打击违法犯罪，维护市场秩序的保障者

检察机关作为公诉机关追诉犯罪彰显了法律尤其是刑事法律的威严，防止劣币驱逐良币，维护和营造自贸区诚信有序的市场环境，维护统一市场和公平竞争。

检察机关在自贸区中对于维护市场秩序、打击违法犯罪的探索早在自贸区设立早期就已开始，早在2015年，自贸区内检察机关已经形成了“一个中心，两个着力点”的工作格局，即立足检察机关自侦、公诉、诉讼监督等基本职能。[5]

同时，有力保障市场秩序并不意味着对于经济案件一律“从严打击”。在打击犯罪时，也要注意按照《高检关于自贸区建设的意见》“树立宽容谦抑理念，严格司法办案标准，准确把握法律政策界限。”“坚持打击犯罪与依法帮助企业挽回和减少经济损失并重，合理选择办案时机和方式。”检察机关在面对公安机关等侦查机关移送的刑事案件时，要明确区分罪与非罪，鼓励试错，宽容失误，为自贸区的建设者和参与者营造宽容的法治环境。全国各个地方检察院应当严格落实最高人民检察院“少捕慎诉少监禁”的审慎的刑事政策，在不影响案件公正办理的情况下最大程度地减少和控制因办案带来的对于自贸区市场主体的负面影响。[6]

（三）推进良法善治，规范机关行为的监督者

作为监督者的检察机关是针对其他国家机关而言的。在全面推进依法治国的当下，检察机关作为法律监督机关负有法律监督的职责。在自贸区从事行政、司法、监察工作的国家机关都应当接受检察机关法律监督，自觉在法治的轨道上依法履行涉自贸区的职能工作。

习近平法治思想中“十一个坚持”的重要组成部分包括坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这些都要求国家机关能够依法履行职能。

自贸区的建设过程中，即使有诸多的先行政策、试点政策、优惠政策，但这些政策都应当是在法治的轨道上，依据有关法律法规，根据自贸区的实际情况制定而成的，并非是对法律的突破。同样，担负自贸区行政、监察、司法职能的国家机关，同样不应以自贸区为突破法律规范，逾越法治规范的“挡箭牌”。

在办理刑事案件的过程中，“检察建议”除了可以作为合规激励的方式之一，还应当考虑到其有对国家机关进行法律监督的作用。在检察机关督促有关国家机关依法履职时，就可以使用“检察建议”的方式，对国家机关的违法行为进行纠正和提醒，使之早日回归法治轨道。毕竟，不管对于自贸区的建设而言，还是对整个经济发展而言，法治才是最好的“营商环境”。此外，通过个案中发现的行政机关等国家机关监管不力时，检察建议可以使检察机关的工作从“个案治罪”变为“类案治理”[3]，见微知著，从个案企业的犯罪行为看到一类企业存在的共性问题，并督促有关行政部门监督整改，这也是检察机关运用犯罪综合治理思维参与社会治理的途径之一。

刑事检察是检察机关的“四大检察”之一，是检察机关的重要职责任务。在自贸区的犯罪综合治理中，检察机关作为公诉机关、企业合规指导机关，以其刑事检察职责参与自贸区犯罪综合治理，服务保障自贸区建设。但在检察机关履行刑事检察职责时，却常常出现“打击犯罪”与“保护自贸区企业”之间存在矛盾的问题，打击越多的犯罪，就会有更多的自贸区企业受到影响，与之相关联的企业也随之受到影响。

但这样的矛盾往往是表面的。透过现象看本质，更深层次的逻辑是：追诉犯罪能够有效打击市场上存在的不法行为，塑造良好营商环境，可以更好地保护守法经营的自贸区企业。检察机关在履行职责时，应当在看似矛盾的两方面之间寻求一个“最佳平衡点”，实现矛盾的辩证统一。

（一）追诉犯罪与自贸区对包容开放的营商环境需求的矛盾

打击犯罪，提起刑事公诉是法律赋予检察机关的法定职责。但在自贸区的建设过程之中，仅仅是对于个体企业的打击，就可能造成极其严重的“蝴蝶效应”，与它存在交易关系或产业联系的其他企业就很有可能会因此受到较大的影响，造成较大的负面经济效应[8]；对于劳动者而言，也可能失去企业所提供的劳动岗位，丧失收入来源。

自贸区建设的过程中，有很多政策是试点性的、先行性的，在政策运行的过程中，难以避免地会产生对于政策的误读误判，或对于新生事物有所争议。有时对于政策的曲解和对政策的创新利用仅有一线之隔。正因如此，自贸区的建设过程中必须要有包容开放的营商环境。

在自贸区中追诉犯罪，检察机关对于犯罪单纯的严厉打击似乎就与自贸区对开放的营商环境的需求形成了一对矛盾。一方面，检察机关应当避免过于频繁的司法活动以及过于“热情”地接触对企业造成压力，做到检察工作“不越位”[9]；另一方面，检察机关同样应当依法打击自贸区中存在的严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪活动，防止自贸区市场中的经济犯罪行为不受规制，愈演愈烈，形成违法犯罪者获取巨额不法经济利益的现象发生，做到检察工作“不缺位”。

（二）以审判为中心的刑事诉讼制度与公诉权重要地位的矛盾

实然层面，以审判为中心的刑事诉讼制度改革似乎使得检察机关在刑事诉讼中的“公诉”参与被边缘化。但应然层面，人民公安、人民检察院、人民法院在刑事诉讼活动中应当相互配合，不应该存在哪个机关被“边缘”，使其作用无法充分发挥，进而使得刑事诉讼的流程无法完整的展开，丧失刑事诉讼活动的程序正义价值。

检察机关参与刑事公诉，与刑事被告人形成法庭上“分庭抗礼”的控辩双方。公诉权作为有一定司法权属性的国家权力，既可以通过日常干预来弱化“侦查中心主义”，又可以通过主动履行检察指控职能和证明责任以促进“庭审实质化”，为“审判中心”改革提供助力。[10]

公诉权既包括检察机关对犯罪嫌疑人提起公诉，也包括量刑建议权，以及不起诉权。在自贸区的犯罪追诉活动中，企业合规不起诉就是检察机关依法履行法定职责，运用公诉裁量权的创新方式之一。检察机关在自贸区中如何有效运用公诉权，积极参与犯罪治理，在以审判为中心的刑事诉讼活动中贡献检察机关的治理建设力量将成为重要议题。

（三）刑事合规不起诉制度与法律监督公允性要求的矛盾

如前文所论述，检察机关在自贸区犯罪治理中有着诸多形式上的矛盾。但这些矛盾并非无法协调的根本性矛盾、深层性矛盾，而是可以通过“综合治理思维”在全局上、整体上得到协调与解决。

犯罪综合治理思维是检察机关在刑事检察过程中以全局的、整体的、全面的方式参与社会治理、犯罪治理的方式。对于犯罪，不再是传统意义上的只强调打击，而是从“治理”的思维上减少犯罪的发生。具体而言，在“自贸区”这一特殊环境下，检察机关运用犯罪综合治理思维有具体方式方法可供实践。

（一）坚持依法打击与谨慎追责的辨证方法

打击犯罪与保护营商环境是一个问题的两个方面。对于依照《刑法》应当判处刑罚的，检察机关应当依法公诉、依法追究涉罪企业和个人的刑事责任。对于自贸区建设过程中的探索和创新，应当依法予以保护，“谨慎追责”，留有一定的宽容度。真正做到坚持依法打击与谨慎追责的辩证方法，把握宽严相济的刑事政策，“轻轻重重”的追责方法。诚如《高检关于自贸区建设的意见》所指出：“注意区分经济纠纷与经济犯罪、执行和利用国家政策谋发展中的偏差与钻改革空子实施犯罪等界限，坚决防止把一般违法违纪、工作失误甚至改革创新视为犯罪，支持改革、宽容失误，保护制度创新的积极性。”

（二）刑事合规不起诉的全面开展、扩展与创新探索

全面在自贸区开展刑事合规不起诉的探索。自贸区是经济政策试点的先行区，检察机关在自贸区中提供服务与保障理应与时俱进，与“区”俱进，在自贸区中探索刑事合规不起诉的创新模式。

第一，可以扩大刑事合规的参与机关，广泛吸纳公安机关的经济侦查力量。根据《刑事诉讼法》的相关规定，检察机关在两次退回补充侦查全部用满，且每次回到审查起诉阶段都进行重大疑难案件延长时，审查起诉与退回补充侦查阶段相加最长可达六个半月。然而企业的合规建设却是一个长期的过程，有时需要成年累月的努力与完善。相对应的，公安部门对于刑事案件的侦查，如果不采取刑事强制措施，《刑事诉讼法》并未对公安的侦查阶段进行时间的限制，相比较而言，在侦查阶段对企业进行合规建设似乎时间更加充裕。检察机关可以利用侦查阶段，在侦查阶段提前介入指导。一是指导公安机关的刑侦办案工作，二是指导企业在侦查阶段充裕的时间下完成合规建设。

例如，太仓市人民法院与太仓市检察院、太仓市公安局联合制定《关于在刑事诉讼全流程建立企业合规工作衔接协作机制的办法》，明确探索侦查阶段企业合规，规定涉案企业在案件侦查阶段向公安机关申请开展合规整改的，公安机关应当受理并调查其是否符合合规程序启动条件；认为符合的，及时与检察机关会商。两机关经会商认为可以启动合规程序的，检察机关商请第三方监督评估机构开展企业合规整改，并将整改情况作为决定是否起诉、提出量刑建议等事项的重要参考。

第二，应当积极引导社会力量在刑事合规不起诉的合规辅导阶段广泛参与。检察机关本身是司法机关，对于企业生产经营的实际状况可能并不如社会中专门研究企业工商管理的学者专家更了解。同时，裁判者绝不能成为运动员。在企业合规辅导阶段，鼓励企业广泛吸纳社会各界力量，成立由学者、职业经理人、法律工作者、司法机关工作人员等组成的“合规辅导小组”，更好地助力企业实现合规。

第三，适当扩展并明确刑事合规不起诉在自贸区中的适用范围。我国当前试点期间适用合规不起诉制度的案件，主要是宣告刑不超过三年，或者具有自首、认罪情节，或者系初犯、偶犯等轻微刑事案件。如上文所论述，自贸区在经济发展过程中有着许多特殊之处。检察机关在服务与保障自贸区的建设时也应当因地施策，尝试扩展对于前述条件的合理突破，并明确自贸区中企业适用合规不起诉的界限。

（三）强化前端治理的“提前量”思维

“治理”与“治罪”不同，“治罪”关注已经涉及犯罪的企业与个人的特殊预防，目的是惩戒犯罪，防止其再犯。治理则是运用多种手段，既包括特殊预防，也包括一般预防，更强调从整体和全局上，通过各种方法提前减少犯罪的发生，抓住前端，抓住根源。

第一，检察机关可以根据办案经验制定企业合规建设白皮书。对涉罪企业案例进行归纳总结，对于其合规建设的经验进行整理发布，为企业提供刑事合规建设的参考指引，也为在自贸区中从事生产经营的企业进行警示。如此可使得检察机关在办理自贸区企业经济犯罪的特殊经验转化为具有参考和指导意义的一般经验。

第二，要注重高风险企业生产经营过程中的风险提示。通过对企业从事生产经营的行为进行风险评估，对涉及犯罪可能性高的企业及时进行警示，在早期建议行政机关追究违法责任，防止其轻微的违法行为进一步发展恶化为犯罪。

（四）充分整合各种力量确保检察机关的犯罪治理参与

检察机关在自贸区犯罪治理中的综合思维要求充分整合各种力量确保检察机关在自贸区犯罪治理中的参与，这不仅要发挥检察机关的内部力量，更要关注检察机关以外的外部力量。

第一，可以成立自贸区检察院或自贸区检察室，成立自贸区刑事犯罪治理的专门性力量。现在已有多地检察院陆续开展自贸区检察院或自贸区检察室的建设的尝试，作为自贸区刑事检察的专门力量，专精于在自贸区开展工作的检察力量更能够集中精力，结合自贸区的特殊性开展犯罪治理工作。这是发动检察机关内部力量的重要方式之一。

第二，运用新时代“枫桥经验”，广泛发动人民力量。新时代“枫桥经验”注重基层治理，注重发动人民力量。在检察机关自贸区犯罪治理工作中，要从人民群众的“急、盼、难、愁”的事件中发现影响自贸区发展的桎梏，发现违法犯罪，积极督促整改或进行打击。

第三，广泛与其他国家机关开展合作。在自贸区建设过程中，行政力量不可或缺。自贸区的工商部门、公安部门、税收部门等，与自贸区企业的交流最为密切，往往掌握着自贸区最为全面的情况，了解自贸区建设过程中的问题所在。与其他国家机关部门广泛开展工作交流合作，有助于检察机关了解自贸区中深藏的犯罪情况，在犯罪早期及时发现，及时打击，“打早打小”。

检察机关作为自贸区犯罪治理的重要力量，应当发挥好服务与保障的职能，做好自贸区建设的服务者、保障者、监督者。在自贸区的治理中，检察机关治理犯罪应当发挥“综合治理思维”，注重全面治理、源头治理，预防为主，广泛吸纳各界力量共同为自贸区的建设保驾护航。

本文对于检察机关在自贸区的职能探究与检察机关在自贸区犯罪治理的综合治理思维的实践路径的论述过程中多有挂一漏万之处。检察机关的发展历程中，职能也几经调整与改革，但毫无疑问的是，自检察机关成立以来，作为法律监督机关，检察机关始终在为社会综合治理提供检察力量。也期待在当今如火如荼的自贸区建设之中，检察机关能够做好服务与引导、监督与保障，繁荣企业发展，助力自贸区建设。

【注释】

1. 谢波.中国自贸区警务问题审视及其机制创新[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2021,37(03):141-149.

2. 吴宗宪∙西方犯罪学［M］.北京：法律出版社1999.

3. 葛维凯,王小平. 激励与规制：司法治理多元化视域下自贸区中小微企业合规不起诉改革[C]//国家检察官学院,最高人民检察院法律政策研究室,中国人民大学法学院.做优刑事检察之涉案企业合规制度与检察履职——第十七届国家高级检察官论坛论文集.中国检察出版社,2023:249-276.DOI:10.26914/c.cnkihy.2023.017474.

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5. 付红梅.检察机关服务保障自贸区建设的定位与探索——首届沪粤闽津检察机关服务保障自贸区建设交流研讨会述要[J].人民检察,2015(21):29-31.

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8. 葛维凯,王小平. 激励与规制：司法治理多元化视域下自贸区中小微企业合规不起诉改革[C]//国家检察官学院,最高人民检察院法律政策研究室,中国人民大学法学院.做优刑事检察之涉案企业合规制度与检察履职——第十七届国家高级检察官论坛论文集.中国检察出版社,2023:249-276.DOI:10.26914/c.cnkihy.2023.017474.

9. 张云东,潘巍,梁新宏.检察机关服务保障自贸区建设的探索[J].中国检察官,2022(09):77-80.

10. 李崇涛. “以审判为中心”的诉讼制度改革背景下优化公诉权运行机制研究[D].西南政法大学,2022.DOI:10.27422/d.cnki.gxzfu.2022.000278.