摘要：联建协议基于权利义务约定不同会被认定为合作开发房地产合同、土地使用权转让合同、房屋买卖合同等，联建协议的法律性质是判断联建方的法律地位及责任承担的基础。本案中，我们代理北海局，认为联建协议系土地转让合同，北海局并非涉案工程的发包人,亦不欠付发包人包括工程款在内的任何款项，承包人无权向北海局主张工程款，获得了法院的支持。

当事人及地位

一审原告、二审上诉人/被上诉人：青岛德良劳务有限公司

一审被告、二审上诉人/被上诉人：青岛天惠公司有限公司、青岛博海建设集团有限公司、自然资源部北海局（委托人）

一、基本案情

2006年8月31日，自然资源部北海局（简称“北海局”）与青岛天惠公司有限公司（简称“天惠公司”）签订北海分局海洋科研楼《联建协议》，约定双方就北海分局科研楼（A、B、C三座楼）项目合作联建。因审计署认定涉案《联建协议》为非法转让划拨土地,北海局与天惠公司于2008年终止了《联建协议》。2006年11月18日，北海局与天惠公司、青岛国泰隆实业有限公司签订关于B、C楼土地使用权收储及在建工程移交事宜的框架协议，约定北海局与天惠公司双方签订的协议终止履行，北海局将B、C楼土地交政府收储。

2013年，天惠公司与青岛德良劳务有限公司（简称“德良公司”）签订《补充协议》，约定由德良公司单独完成B楼地下室剩余工程量。2014年8月，天惠公司与德良公司约定，德良公司退场，补充协议作废。2014年12月17日，德良公司向青岛博海建设集团有限公司（简称“博海公司”）出具承诺函，载明“德良公司承诺，本工程结算数额已经确认，工程款由我司直接向天惠公司索要，贵司只负责开具发票和走账即可等”。

2014年12月19日，天惠公司（建设方）、博海公司（总包方）、德良公司（分包方）就科研楼B楼负一层至负三层工程结算签署会议纪要。2015年1月4日，天惠公司与德良公司在北海分局科研楼B楼负一层至负三层结算汇总表签字盖章。

2018年7月16日，德良公司向法院起诉，要求天惠公司支付原告工程款3015721.37元、停工损失50万元、违约金904716.4元、基建周转材料租赁费120万元，博海公司、北海局承担连带清偿责任。

庭审过程，被告天惠公司向法院提出反诉请求，判令反诉被告向反诉原告支付违约金642431.54元、即刻将占用反诉原告场地的钢管等材料撤走、按照每年3万元的标准向反诉人支付自2014年12月31日至反诉被告将上述钢管等材料清场之日止的场地占用费。

二、争议焦点

与委托人相关的争议焦点仅一个，即被告博海公司、北海局是否承担连带责任。

三、代理过程及结果

原告主张北海局是涉案工程的发包人，因此应当对天惠公司的工程欠款承担付款责任。我们代理北海局认为无论是从合同约定,还是法律规定等任何角度,北海局均没有承担付款责任的事实及法律依据。

（一）从合同约定来看,北海局与原告不存在任何合同关系,原告无权向北海局主张付款责任。

原告主张工程欠款等诉讼请求是基于其与天惠公司的合同关系。庭审中,原告及天惠公司提交的证据均未涉及北海局,充分证明原告仅与天惠公司存在合同关系,与北海局无任何合同关系。

因此,根据合同约定及合同相对性规则,北海局对原告无任何付款义务,原告无权突破合同相对性向北海局主张付款责任。

（二）从法律规定来看,原告并非转包、违法分包合同项下的实际施工人,北海局并非涉案工程的发包人,亦不欠付天惠公司包括工程款在内的任何款项,本案不具备适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《建设工程施工合同司法解释二》）第二十四条的主体条件和前提条件。

原告依据《建设工程施工合同司法解释二》第二十四条向北海局主张付款责任,需要完成三项举证证明责任:第一、原告是转包合同或者违法分包合同项下的实际施工人;第二、北海局是涉案工程的发包人;第三、北海局欠付天惠公司工程款。

根据庭审情况,原告无法完成上述举证责任,相反通过庭审调查、北海局举证、天惠公司质证能够确认原告并非转包合同或者违法分包合同项下的实际施工人，涉案工程的发包人是天惠公司，北海局不是涉案工程的发包人且不欠付天惠公司任何款项。

1、原告与发包人天惠公司签订施工合同,并非涉案工程转包合同或者违法分包合同项下的实际施工人。

根据《建设工程施工合同司法解释二》第二十四条的规定,原告只有是涉案工程的转包合同或者违法分包合同项下的实际施工人才有机会突破合同相对性向发包人主张付款责任。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第七条、第十一条的规定,转包和违法分包是指承包单位承包工程后的违法行为。

根据庭审调查的情况,原告起初是总包单位博海公司的劳务分包单位,后因总包单位撤场,建设单位天惠公司直接与原告签订了承包合同。因此,原告与发包人天惠公司签订施工合同,不属于转包合同或者违法分包合同项下的实际施工人。

2、天惠公司是涉案工程的发包人,北海局并非涉案工程发包人。

庭审中，北海局提交证据呈现了北海局与天惠公司《联建协议》的签订、终止、涉案土地收储的过程，能够证明：第一、北海局与天惠公司签订的《联建协议》系土地转让合同,天惠公司是涉案工程的发包人,与设计单位、总包单位签订实际履行的设计合同及施工合同,北海局并未参与天惠公司工程合同的签订、履行；第二、因审计署认定涉案《联建协议》为非法转让划拨土地,北海局及时终止了与天惠公司的《联建协议》,并退还了全部联建款；第三、因政府收储涉案土地,决定涉案工程由土地竞得人进行补偿,天惠公司同意涉案工程的补偿款由土地竞得人直接向其支付,北海局在土地收储过程中提供协助,并非涉案工程的发包人和权利人。

庭审中,天惠公司对北海局的证据及证明事宜均予以认可,并明确表示其是涉案工程的发包人和权利人。因此,无论是从《联建协议》的签订履行还是《联建协议》的终止、土地收储来看,涉案工程的发包人是天惠公司而非北海局。

3、北海局对天惠公司没有工程款的支付义务,也不欠付天惠公司其他任何款项。

北海局与天惠公司无施工合同关系,对天惠公司没有工程款的支付义务,并不欠付其工程款。北海局已终止与天惠公司的《联建协议》,并退还其联建款,并不欠付天惠公司联建款。涉案土地已被政府收回，储备土地竞得人将向天惠公司支付工程补偿款,北海局不欠付天惠公司补偿款。因此,北海局不欠付天惠公司任何款项,天惠公司与德良公司的欠款关系与北海局无关。

因此,从法律规定来看,原告并非转包、违法分包合同项下的实际施工人,北海局不是涉案工程的发包人,亦不欠付天惠公司包括工程款在内的任何款项,原告无权基于法律规定向北海局主张付款责任。

（三）根据其他法律规定,德良公司亦无权向北海局主张付款责任及工程优先权。

审计署根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第四十条的规定,认定《联建协议》的性质是非法转让土地行为,因此北海局与天惠公司并不存在房地产合作开发关系,北海局未参与工程合同的履行,也未从中受益,不应承担连带付款责任。原告并非涉案工程的施工总承包单位,且早已超过工程优先权的行使期限,无权根据法律规定主张工程优先权。

（四）裁判意见

一审法院经审理认为，被告北海局并非合同相对方,且原告并非《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》第二十四条规定的实际施工人,故其要求北海局承担连带责任,没有事实和法律依据,不予支持。

一审判决后，德良公司和天惠公司均作为上诉人向对方提起了上诉，列北海局为原审被告。二审法院经审理，维持一审判决。

四、案例评析

1、案情复杂，代理难度大

本案中原告“一告到底”，将发包方、总包方等全部列为被告，案件复杂、影响广。第一，北海局身份敏感。自然资源部北海局系政府部门，且行政级别较高。其系自然资源部在北海区的正司局级派出机构，驻地青岛，所辖区域包括辽宁省、河北省、天津市、山东省沿海毗邻的我国管辖海域。若案件败诉不仅会损害政府形象，还可能导致国有资产流失。第二，有类案观点认定需担责。北海局与天惠公司签订《联建协议》，在类案判决中有将联建单位作为发包人承担工程款付款责任的认定。第三，北海局在项目合作中存在不规范的情形。审计署驻武汉特派员办事处认定北海局签订的《联建协议》违反了《土地管理法》等相关规定，系非法转让划拨土地。

2、代理破局，北海局免于承担责任

本案代理人从北海局身份入手，举证《联建协议》已终止，充分论证北海局并非涉案工程发包人、原告并非实际施工人、不存在未付款项等法律问题，根据相关文件明确遗留问题将由竞得人处理，在避免北海局承担责任的同时，也有助于纠纷妥善解决。充分的说理论证得到了法院和其他当事人的认可，一审判决认定北海局不担责，其他当事人也未针对北海局提起上诉。