政府审计，又称国家审计，是指审计机关依法对各级政府及其部门、国有企事业单位的财政收支、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行独立监督、评价和鉴证的活动。

审计结论的效力根植于行政权对财政资金的监督职能。根据《审计法》第一条之规定，审计活动的核心功能在于“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。其本质是行政机关依法行使行政监督权的行为，其法律效果在于直接明确被审计单位（即建设单位）的财政责任，属于典型的行政法律关系。

审计权扩张的实践困境：公私法域冲突

与审计活动不同的是，当事人结算作为平等民事主体间自由合意的产物，其效力依据源于《民法典》对契约自由原则的确认。从法律关系的本质来看，审计结论与当事人之间自行达成的建设工程施工合同及当事人结算分属公法与私法的不同领域，一般而言，行政机关不得通过公权力过分危害私法领域的“意思自治”的行使，亦不得以行政意志替代民事合同的自由。

但在工程实践中，审计权力出现了明显的扩张趋势，具体而言：

第一，审计范围方面，部分地方政府或建设单位将审计范围从原本法定的财政资金主导项目，不恰当的延伸到了非财政资金占主导的项目。例如，一些民间资本占比较大的PPP合资建设项目，建设单位也强制要求以审计机关的审计结论作为工程结算依据，这种做法明显超出了法定的审计范围。

第二，审计内容方面，按照《审计法》第二十三条之规定，审计机关主要对建设项目的预算执行和决算情况进行监督。但在实践中，一些审计机关对工程建设过程中的合同签订、材料采购、施工工艺等各个环节都进行细致审查，甚至对合同中已经明确约定的计价方式、结算标准等民事权利义务内容进行重新核定。这种对合同具体条款的过度干预，实质上是对民事主体意思自治的不当侵犯。

第三，审计程序方面，一些建设项目中审计机关“以审代结”，将审计程序异化为“结算前置条件”，要求施工方必须等待审计结论出具后方可启动结算。同时，审计周期冗长导致双方结算迟迟未能完成，引发了大量工程款结算僵局，加剧了施工方的资金压力。

审计结论纳入私权领域的前提：当事人之间的明确约定

过去，一些地方政府甚至在地方性法规中强制要求将审计结果作为工程竣工结算的依据，这种做法后来被全国人大法工委全面叫停。全国人大法工委对中国建筑业协会提出的审查建议的复函（文件编号：法工备函〔2017〕22号）明确表示，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。这意味着从成文法层面，初步确立了审计结论向当事人约定让步的法律基础。

在司法层面，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）第十六条第一款及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）均明确：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”基于该规定，（2019）最高法民申6183号案件中，最高院认可《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。（2017）最高法民终912号案件中，最高院也认为，“虽然国家审计机关的审计结论并非确定当事人之间工程价款结算的当然依据，但上述约定系当事人之间平等协商一致的结果，对当事人就确定案涉工程款结算依据的约定，双方应予恪守，本院亦予以尊重。”

如今，各级人民法院司法判决主流观点均认可，审计结论可以部分进入民事活动的前提是存在当事人之间的合同约定。在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，因合同双方已经对审计结论的合法性、有效性达成共识并将其写入合同，此时以审计结果作为竣工结算的依据是合法可行的，原则上也是应当遵照执行的。

冲突化解路径：司法审查与契约自由的协同

尽管合同约定以审计结论作为结算依据能够为双方提供法律保障，但在实践中，审计结论与当事人结算之间的冲突仍频繁发生。这种冲突多源于审计程序的拖延、审计标准的模糊性以及审计结论与合同条款的衔接等问题。以下通过典型案例与法律条文分析，探讨此类冲突的司法处理路径及解决建议。

（一）模糊条款的限缩解释

虽然在建设工程领域，“以审计为准”通常指向的是政府的审计活动，但在实践中上当事人之间就此常常存在不同的理解。诸如“工程结算价款应经过审计”“暂定价以最后审计结算为准”“工程决算经政府相关部门审核完成后确定”“以业主审计结果为准”等常见于各份项目施工协议的表述，这些约定虽然均涉及“审计”，但如果审计结论与当事人结算之间存在数额差距而需要择一使用时，各方常因理解不同而引发争议。

（2020）最高法民申2193号案件中，最高院认为，虽然案涉施工合同约定了“最终工程造价以相关部门的审计结果为准”，但“案涉施工合同并未约定‘最终审计单位’如何确定，亦未约定云南省农信社另行委托跟踪审计单位以外的审计机构进行最终审计。华建公司是云南省农信社经过招投标方式确定，受云南省农信社委托，并经承包人、监理人认可的建设工程造价咨询公司，负责案涉工程项目全过程造价咨询服务，当然包括案涉工程造价的最终审核；其次，华建公司的审核贯穿了案涉整个工程的施工过程，其出具的《工程结算书》是依据施工合同约定、当事人签署的核价单、工程签证、相关图纸等工程资料作出。……故原审判决采信华建公司出具的《工程结算书》作为案涉工程款结算依据并无不当。”

很显然，即使合同条款存在约定“以审计为准”的情形，最高院依然认为应结合合同签订背景、实际履行情况以及行业惯例等综合判断双方真实意思表示，而非简单推定适用行政审计结论。此类条款既无法证明合同双方已就“以审计机关行政审计结论作为工程价款结算依据”达成明确合意，也不能直接推定双方默示接受国家审计机关的审计结果作为唯一结算标准。

例如在公报案例（2012）民提字第205号案件中，最高院就认为，分包合同中约定“按照业主审计为准”，应当解释为“工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可”，并据此认可当事人之间的自行结算具有法律效力。

因此，对审计条款的解释应当始终坚持“约定具体化”与“意思自治优先”原则，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确，而不能通过解释推定的方式认为合同签订时当事人已经同意接受审计行为对民事法律关系的介入。若强行将模糊的表述直接解释为赋予行政审计结论以终局性效力，实则意味着通过行政行为干预民事法律关系，既排除了当事人对结算方式的自主约定，有违契约自由与意思自治的原则。

（二）审计结论的可异议性

在施工合同约定以政府审计或社会审计作为工程结算依据的情形下，承发包双方仍有权对审计结论的合法性与准确性提出合理质疑。究其本质，因建筑工程成本核算专业性强、流程复杂，在涉及海量工程量核算、计价规则适用及隐蔽工程认定等复杂环节，无论是审计机关还是审计机关、发包人委托的第三方审计机构，均可能由于专业水平的限制、承发包双方的争议或可能存在的疏漏（如资料审查不完整、现场勘验缺失等），导致审计结论出现偏差或错漏。因此，审计结论的约定性效力并非绝对，其权威性建立在程序合规与结论客观的基础之上。

相关司法工作文件和判例中最高院对此均进行了确认。《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条即明确提出：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

在（2020）最高法民终630号案件中，因案涉工程在施工过程中发生了项目性质的变化，由BT项目转为了普通建设工程项目，最高院据此认为，“审计报告以对BT项目的相关规定计取最低人工工资标准，与合同约定不符。原审认定审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，且审计结果已不予调整，如依据审计报告结算将违反合同约定，并无不当。”（2021）最高法民申1739号案件中，最高院也明确法律观点：“一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定‘竣工结算以审计部门评审结果为准’，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。”

（三）程序迟延的司法救济

当合同明确约定以审计结论作为结算依据时，若承包方自身原因导致审计困难，则承包人显然应当自己承担相应的迟延责任；但若因发包方故意拖延提交审计资料或审计部门长期未启动审计程序导致工程款结算陷入僵局，则可能直接导致施工方陷入长期无法结算、款项无法及时回收的困境。在此情形下，施工方有权通过司法途径突破审计程序的限制，主张以其他方式确定工程价款。

该观点在各省高院出台的相关文件中均有所涉及，如山东省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第3条不仅认可“发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就”时承包方可以申请对工程造价进行鉴定，还对于“行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限”的情况增加了三个月的合理期限，超过三个月未能及时作出审计结论、评审意见的，当事人也可以申请对工程造价进行司法鉴定。

落实到司法判例中，在审计程序逾期的情况下，司法鉴定作为中立、专业的救济手段，能够有效弥补行政审计程序的功能缺位。如（2021）最高法民申1175号案件中，在案涉工程项目已经投入使用长达六年之久，案涉项目的审计工作始终未能完成。最高院认为，鉴于案涉工程竣工后经投资公司验收，并且已经投入使用，投资公司并未提交证据证明系承包方的原因导致付款条件不能成就，故原审判决由投资公司承担审计不能并承担支付工程款责任并无不当。

（四）结算协议的优先性

即使合同中明确约定了审计结论的有效性，若承发包双方在履行过程中另行达成结算协议并实际履行，则该协议应视为对原合同结算条款的合法变更，具有独立的法律效力。根据《民法典》第543条之规定，“当事人协商一致，可以变更合同”。当事人之间通过结算协议重新确定工程价款的行为，本质上是基于平等自愿原则对原合同权利义务的调整，其效力优先于原合同中的审计条款。

例如在公报案例（2012）民提字第205号案件中，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

小结

综上所述，审计结论与当事人结算的冲突本质上是行政权与私法自治的博弈和动态平衡，但二者的冲突并非不可调和的矛盾，破解审计结论与当事人结算的冲突，需回归《民法典》的契约自由精神与《审计法》的监督职能本源，通过司法解释的精准指引、行政监管的谦抑制衡、市场主体的理性缔约，逐步形成“行政监督有边界、司法救济有温度、行业自律有规范”的治理体系，最终实现公共利益与市场效率的共赢。