民非医疗机构的定性

（一）医疗机构

1.根据《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》，医疗机构系指依据该条例及实施细则之规定，取得《医疗机构执业许可证》，从事疾病诊断、治疗活动的机构。

2.根据国家卫健委所作解释，医疗卫生机构系指从卫生健康行政部门取得《医疗机构执业许可证》，或从民政、工商行政、机构编制管理部门取得法人单位登记证书，为社会提供医疗保健、疾病控制、卫生监督服务或从事医学科研和医学在职培训等工作的单位。

综合前述，医疗机构是依法登记并领取相应证照，从事医疗卫生及相关活动的机构。

（二）医疗机构类型

1.根据国家卫健委的说明，医疗机构按资金来源和登记注册类型的不同，可划分为公立、非公立；按主办单位不同，可划分为政府办、社会办和私人办。

2.根据原卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委等印发的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》【卫医发（2000）233号】，按分类管理不同，将医疗机构界定为非营利性和营利性；非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。

3.医疗机构的类型，决定了举办者/出资人举办/出资的宗旨和目的、应承担的义务及所享有的权益，也决定了医疗机构执行的服务任务、财政、税收、价格政策和财务会计制度。

（三）民办非企业单位

1.根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（下称：民非条例），民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

2.根据《民办非企业单位登记暂行办法（2010修订）》（下称：民非办法），民办非企业单位非国有资产份额不得低于总财产的三分之二，也即，民办非企业单位允许不超过三分之一的国有资产存在。

（四）民办非企业单位类型与性质

1.根据民非条例、民非办法，按依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位(法人)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(个体)。民非主要按科、教、文、卫、劳动、体育、民政、社会中介服务、法律服务等行（事）业登记。

2.为了准确定性，并与《慈善法》《民办教育促进法》和《民法总则》（已失效）等表述相衔接，更为使举办者/出资人的权利义务对等，民政部在2016年05月26日公布的《<民办非企业单位登记管理暂行条例>修订草案征求意见稿》中，首次将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，并取消了个体型和合伙型民非，将社会服务机构统一定性为非营利法人，以明确民非组织形式的唯一性。民政部在2018年8月3日公布的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》亦沿袭了该意见。但上述条例尚未正式公布施行，目前仍应适用民非条例、民非办法等规定确定民非的类型与性质。

（五）民非医疗机构

2000年7月，原卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委联合下发《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，明确对医疗机构按非营利性和营利性进行分类管理。同年12月，民政部、原卫生部联合发布《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》【民发（2020）253号】，各类非营利性医疗机构开始登记为民办非企业单位。由此，标志着民非医疗机构正式登上历史舞台。

民非医疗机构实质上是民营资本主导举办的从事非营利性医疗活动的社会组织。

（一）定义

根据民非条例，民非医疗机构的举办者系指利用非国有资产举办医疗机构的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人。而出资人，顾名思义，是提供财物的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人。

通常情况下，举办者与出资人是重合的，但由于举办者与出资人权利、义务不尽相同，尤其对民非医疗机构而言，并无《民办教育促进法实施条例》中举办者应履行出资义务的类似规定。因此，民非医疗机构可能存在出资人并非举办者，举办者也未必需出资的情况[2]。

（二）性质差异

笔者认为，民非医疗机构举办者和出资人的主要区别在于，举办者事实上享有对民非医疗机构的登记、管理和决策权等，体现的是身份权，且举办者资格无法继承，也不能通过民事诉讼程序予以确定。而出资人无法或不愿参与民非医疗机构的各项活动，仅履行出资义务；即使依据其与举办者或相关方之约定享有相应权利，相比之下其权利、义务均更具财产性[3]。出资人的出资份额，在符合相关约定或法律规定情形下，可以继承，也可以通过民事诉讼程序予以解决。

司法实践中，对民非医疗机构所涉举办者纠纷中，多数法院均持“举办者是身份权，且确认或否定举办者身份属于行政许可范畴，不属于民事受案范围”之观点。最高人民法院在2016年发布的公报案例“李稳博与上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷”【（2015）沪二中民四（商）终字第1161号】及《关于安徽省黄山市歙州学校、洪献忠与洪文琴、洪绍轩、方建成、洪善华、方爱香确认民办学校举办者、出资纠纷一案请示的答复》【（2011）民二他字第21号，2011年12月8日】中，对同为民非的教育机构所涉举办者纠纷，亦持相同观点。

而在理论上，不同于《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》对民非教育机构举办者权利义务的明确规定，并无规范民非医疗机构的专门法律法规[4]，民非条例与民非办法对举办者权责的规定亦相当有限。依据民非条例第九条和民非办法第六条之规定，举办者应当提交拟任法定代表人或负责人的情况，提交举办者信息和章程草案。因此，应当认为举办者对章程（或合伙型民非医疗机构的合伙协议）的制定拥有决定权，而章程（或合伙协议）则决定了民非医疗机构的决策机关和决策程序。

出资人用于出资的财产属于民非医疗机构，出资人对投入民非医疗机构的资产及积累并无所有权或共有权。而根据现行法律规定，并未赋予出资人除出资以外的其他权利义务，更囿于《民法典》、民非条例、民非办法对财产自出资后即归属于民非医疗机构且无法退回、分配的明确规定，出资人的权益尚无明确法律保障。虽然出资人可以通过与举办者或利害关系人等单独约定或在章程中约定的方式，明确相关权利义务，但该权利义务相较于举办者而言，应更多地指向财产权益，否则，出资人应一并登记为举办者。

尽管举办者和出资人出资设立民非医疗机构的主要宗旨是公益性和非营利性。但基于公平和权利义务对等原则，在不撤回出资、不影响民非医疗机构财产稳定和后续发展的前提下，允许举办者和出资人退出时获得相应权益，既是鼓励和引导社会资本促进医疗卫生事业不断发展壮大的催化剂，又是民营资本持续进入医疗卫生事业的定海神针。目前，举办者和出资人的退出过程仍受到如下限制：

（一）民非医疗机构不得分红

《民法典》第三十条规定，公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。

《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条规定，非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。

《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》【国办发（2010）58号】第十九条规定，非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。

《民间非营利组织会计制度》第二条第二款规定，.....（二）资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报。

尽管有部分地方政府在其制定的鼓励、引导社会资本办医的政策中，允许举办者/出资人在符合相应条件后获得有限的回报，如河南省、海南省、徐州市在相关政策意见中均明确：社会资本举办的非营利性医疗机构在扣除办医成本、预留发展基金以及提取其他必需费用后，出资人可从办医结余中取得合理回报。

但由于上位法和上位政策的限制或阙如，大部分地方政府在制定、发布类似政策时，仍更倾向于禁止分红或变相分红，如山东省、辽宁省、重庆市等。

虽然举办者和出资人在运营民非医疗机构的实务中，通过包括发放劳动报酬、关联交易、另立账册等多种方式获取了收益，但前述行为极易被纳入变相分红的范畴，该不确定性风险将可能导致举办人和出资人承担民事、行政乃至刑事责任。

（二）举办者和出资人不得从民非医疗机构撤回出资

根据民非条例第二十一条规定，民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。

根据《民间非营利组织会计制度》第二条第二款规定，资源提供者不享有该组织的所有权。

根据《财政部、税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知（2018）》的规定，享有免税资格的民非医疗机构，取得的收入仅能用于民非医疗机构，其举办者/出资人对投入的财产不保留/不享有任何财产权利。

根据民政部发布的《民办非企业单位章程示范文本》之规定，经费必须用于章程规定的业务范围和事业的发展。

基于前述规定，并综合民非医疗机构之性质，举办者/出资人投入的财产属于民非医疗机构所有，进而应已归属于社会，具有社会公共属性。举办者/出资人不再享有对投入财产的所有权，其对财产的使用只能通过民非医疗机构的决策机构集体决定，并按章程规定的业务范围开展活动。

尽管有部分地方政府允许举办者/出资人在民非医疗机构产权/出资主体变更时，有条件地收回投资原值【如南京市宁政办发（2013）108号文件和厦门市发改委厦发改社会（2011）47号文件】，但该收回并未导致民非医疗机构的财产减少，其实质是变更后的主体以适当的方式向原主体兑现了投资原值。因此，举办者/出资人事实上并未从民非医疗机构撤回出资。

（三）举办者变更登记缺乏依据

相关法律并未规定民非医疗机构的举办者变更登记事宜[5]，依据民非条例、民非办法之规定，民非医疗机构的变更登记事项包括名称、业务范围、活动资金、地址、法定代表人或单位负责人、业务主管单位，并不包括举办者变更。

而地方政府对此亦鲜有政策规定。仅有广东省在政务服务网发布的办事指南-常见问题详情中，明确举办者/出资人变更属于行政服务事项[6]，仅需自行备案，无须经过行政机关许可登记；福建省认为可在机构章程中增加出资人和出资金额，但未规定举办者变更登记；山东省则无此规定，实务中亦明确不予受理举办者变更登记业务。

（四）举办者/出资人对民非医疗机构债务的承担

基于民事责任承担方式而划分的法人型、合伙型、个体型民非医疗机构，其举办者/出资人在一定条件下均需承担民非医疗机构的对外债务，区别在于承担的方式各异。

对个体型和合伙型。基于个体与合伙的法律性质，举办者/出资人需对民非医疗机构的债务承担无限连带责任。

对法人型。根据最高院在（2021）最高法民申4197号案的观点，在法律对举办者/出资人责任没有明确规定时，根据类推适用原则，应参照与该纠纷性质最相类似的《公司法》及其相关规定。因此在举办者/出资人滥用其有限责任和法人独立地位损害债权人利益时，债权人可适用法人人格否认制度，主张举办者/出资人承担连带责任。对此，司法实践中已有支持判例，如无锡中院（2022）苏02民终3072号案。

值得注意的是，在类推适用《公司法》及相关规定时，举办人亦符合发起人的身份，其还可能需承担发起人的连带责任。

（五）民非医疗机构解体时，剩余财产不得分配

1.相关法律已明确民非医疗机构解体时剩余财产不得分配。根据《民法典》第九十五条（原《民法总则》第九十五条）规定，为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。

根据民非办法第六条规定，民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分。

2.基于历史原因，地方政府对民非医疗机构解体时的剩余财产处置有不同规定，如山东省规定仅要求对增值部分予以公益处置，河南省则规定允许举办者/出资人清算后收回原值，甚至允许有条件地奖励；其余大部分省区市均规定不得分配，仅能用于公益。但因前述规定与相关法律规定的抵触，在实际执行过程中，势必存在不确定性风险。

3.有观点认为，民非医疗机构的章程由举办者/出资人或其推选的决策机构制定，意味着章程中关于“终止程序和终止后资产的处理”内容亦由前述主体制定。因此，举办者/出资人事实上享有对剩余财产的处置权，进而可以分配剩余财产。笔者认为该观点不能成立。其一，章程中关于该处内容的规定，不得超越《民法典》中关于非营利法人剩余财产不得分配或民非医疗机构非营利性的范畴，否则应为无效。其二，行政机关对举办者提交的章程有实质审查的行政职能，若章程中存在明确违法事项，亦难以获得登记许可。

无论是基于举办者的身份权属性，抑或是出资人的财产性特征，最终均体现为通过章程规定实现对民非医疗机构设立、运营的决策和控制。而该等决策控制权，即是举办者身份和出资人出资份额的价值体现。同时，如前所述，众多举办者/出资人利用社会资本举办民非医疗机构，有其时代政策背景。举办者/出资人依法应享有与已履行义务相对等的权利，这不仅是坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度的体现，亦是继续推动、发展壮大医疗卫生事业的充分保障。当然，举办者/投资人的权益实现应循合理合法之途径。

考虑现行法律对民非医疗机构不得分红或变相分红的禁止性规定。举办者/投资人唯有在退出，亦即决策控制权灭失或易手时，才有可能依法实现合理权益。

（一）注销

由举办者/出资人主动依据章程规定解散注销。根据民非条例第十六条、第十七条、第十八条之规定，举办者/出资人应依法或依据章程规定成立清算组织，清理债权债务，办理注销登记。

该路径没有第三方参与，于举办者/出资人而言，依法完成注销登记，将最大限度降低甚至免除举办者/出资人对民非医疗机构的连带责任以及清算赔偿责任。

（二）转让

在不撤回投资、不影响民非医疗机构财产稳定的前提下，由举办者/出资人直接向受让方“转让”举办者身份权及出资人份额，实现退出。

根据国务院《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》【国办发（2010）58号】中规定，非公立医疗机构如发生产权变更，可按有关规定处置相关投资。同时参考河南省《关于进一步完善社会办医支持政策的意见》【豫政（2014）54号】及温州市《关于明确非营利性民办医疗机构法人财产权实施办法（试行）》之规定，在不撤回投资、不影响医疗机构法人财产稳定的前提下，经医疗机构决策机构同意并向卫生行政部门报备后，举办者对该医疗机构投入的资产可按规定转让。

由于该路径并未影响民非医疗机构的财产稳定，因此，现行法律并无禁止性规定。秉承法无禁止即可为之理念，通常情况下，“转让”行为应予有效化处理，司法实践中也尊重举办者/出资人与受让方的合意，依法认定其合法效力。

该路径存在的主要风险在于前文所述的，举办者进行变更登记缺乏依据。“转让”行为在双方之间完成后，多数情况下无法完成举办者/出资人在登记管理部门的变更登记。而司法实践中，法院又认为举办者身份/出资人份额均不属民事受案范围。因此，举办者/出资人和受让方均担心无法完成变更登记，将无法产生对外效力，对各自均存在风险。

参考广东省的做法，笔者建议各方应事先与业务主管部门和登记管理部门充分咨询、沟通，若无法直接通过变更登记程序实现举办者/出资人的变更，可依据民非条例第十五条第二款之规定，以修订章程并办理备案的方式，实现举办者/出资人的“变更登记”。

在征得业务主管部门、登记管理部门同意后（若民非医疗机构存在国资的，还应征得国资主管部门同意并履行相应程序），将民非医疗机构转变为营利性医疗机构，履行相应程序后，由举办者/出资人直接向受让方转让营利性医疗机构之股权，实现退出。

根据国务院《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》【国办发（2010）58号】第十六条之规定，社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续。山东省、山西省、浙江省、北京市等地方政府亦据此制定了相同或类似政策，山东省和浙江省还明确了转变路径为清算注销民非医疗机构，重新申办营利性医疗机构，但山东省要求民非医疗机构注销时，评估增值资产需全部捐赠，土地需收回；浙江省则不存在此要求。当然，由于民非医疗机构与营利性医疗机构的登记管理部门不同，故通过直接变更主体性质从而实现民非到企业的方式（类似于有限责任公司变更为股份有限公司、外资公司变更为内资公司等）难以实现，即使目前大部分地区均设有行政审批服务机关统一负责登记管理事宜，实务中亦无法操作。

该路径可实现举办者/出资人的变更登记，但除需履行相对复杂的审批程序之外，还存在诸多问题点。

其一，前文提及民非医疗机构注销后，剩余财产不得私分，只能用于公益，而举办者/出资人并不享有剩余财产的所有权。因此，民非医疗机构向营利性医疗机构转制存在法律上的障碍。即使营利性医疗机构承接了民非医疗机构的剩余财产，依据《财政部、税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知（2018）》第五条之规定，举办者/出资人可能需补缴巨额企业所得税款。

其二，民非医疗机构所使用的土地，可能被收回或需由营利性医疗机构补缴出让金。

其三，原民非医疗机构的资质延续或变更，原享受的税收、价格、公共资源使用政策的变化，医保定点的延续等。

对前述问题点，笔者建议在采取该路径时，应重点关注该地方政府制定的相关政策、意见，并应与相关行政部门充分沟通，以尽量避免后续风险。

（三）注意事项

举办者/出资人退出或受让人进入时，均应关注出资人是否已履行完毕出资义务。否则，无论注销，抑或转让，出资人的出资义务并不免除，举办者也可能承担发起人赔偿责任，而受让人亦存在担责的可能性。

在国家政策的鼓励、引导下，在社会资本的积极参与下，民非医疗机构在增加医疗卫生资源，提高医疗服务效率和质量，构建医疗服务体系，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求等方面发挥了重要作用。关注民非医疗机构及其举办者/出资人的合法权益，完善相应法律制度，有助于促进医疗卫生事业迈向更广阔的未来。

【注释】

1. 数据来源于国家卫健委。

2. 关于这一结论，从民政部公布的《民办非企业单位章程示范文本》《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》《民办非企业单位登记管理暂行条例（修订草案征求意见稿）》中，将举办者（合伙人、申请人、发起人）和出资者（捐赠人）均予分列亦可佐证。

3. 上引《民办非企业单位章程示范文本》中，尝试赋予出资人以决策机构人员（理事会理事）推选之权利，但该尝试目前缺乏强制力保障。

4. 与之有关联的《基本医疗卫生与健康促进法》，侧重的是对医疗机构举办条件、举办类型、举办资金的规范，关于举办者（包括出资人），仅就收益分配做了禁止性规定，并无其他。

5. 目前仅有民办学校的举办者变更登记具备明确依据和程序。《民办教育促进法》第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。

6. 参见https://www.gdzwfw.gov.cn/portal/v2/faq?itemcode=11441323007201630A4440192004001。

1.《民法典》

2.《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》

3.《民法总则》

4.《公司法》

5.《民办教育促进法》

6.《民办教育促进法实施条例》

7.《医疗机构管理条例》

8.《医疗机构管理条例实施细则》

9.《民办非企业单位登记管理暂行条例》国务院令第二百五十一号

10.《财政部、税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知（2018）》

11.《民办非企业单位登记暂行办法》民政部令第18号

12.《民间非营利组织会计制度》财会(2004)7号

13.《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》卫医发〔2000〕233号

14.《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》国办发〔2010〕58号

15.《北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知》京政办发〔2012〕35号

16.《海南省人民政府办公厅关于印发海南省鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》琼府办〔2011〕181号

17.《成都市人民政府关于进一步鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的意见》成府发〔2010〕26号

18.《徐州市人民政府办公室转发市发改委市卫生局等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》徐政办发〔2012〕30号

19.《山东省人民政府办公厅转发省发展改革委、省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见的通知》鲁政办发〔2012〕51号

20.《浙江省人民政府办公厅转发省发改委、省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》浙政办发〔2011〕69号

21.《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》豫政〔2014〕54号