“农光互补”项目的合规基础

“农光”“渔光”“牧光”等光伏复合项目合规的政策基础是2017年9月25日出台的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[国土资规(2017)8号,以下简称“8号文”]。该文件未出台之前，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》[国土资规(2015)5号，以下简称“5号文”]规定“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。这种“一刀切”的用地管理政策极大地增加了项目开发成本，据统计，如果光伏农业全部按照建设用地处理，以20MW的电站为例，光新增的土地成本需超过2000万，如果在建设用地费用高的地区，这笔支出还要更大。因此８号文的出台后，首次明确光伏复合项目“利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质”，这拓宽了光伏发电项目可使用土地地类，降低了光伏复合项目的开发成本，使得“农光互补“等光伏行业新发电模式具有了现实可能。

“农光互补”项目的运营模式

“农光互补”项目是把光伏与农业相结合，意图通过“光伏＋农业”的模式，在助力“双碳”目标实现的同时，解决光伏电站与农业生产“争阳光、争空间、争土地”的矛盾，从而为乡村振兴战略赋能，也是扶贫的重要一个手段。因此在“农光互补”项目中，通常涉及两方主体，即农业公司与光伏公司，二者需要相互配合才能实现“农光互补”项目的经济效益与社会效益。实践中，“农光互补”项目的合作模式主要分为两种。

1.自主运营模式

自主运营模式是指投资主体成立农业项目公司自主运营，承担农业项目运营费用并获取收益。具体而言，光伏公司单独成立农业公司负责土地和农业事宜。电站企业的光伏复合项目实施主体负责依法依规开展土地流转及光伏复合项目的生产经营，并获取发电收益；农业公司负责在电站企业租赁的土地上开展农业生产经营并获取相应收益。如江苏林洋能源股份有限公司在安徽省布局的“农光互补”和“渔光互补”形式的光伏复合项目，该公司开展“农光互补”项目的实际运营模式为由光伏公司的控股股东成立专业的农业公司，负责土地和农业事宜，光伏公司专注于光伏电站建设，此种模式下农业、光伏实际上由同一实控人进行管理。

2.合作运营模式

合作运营模式是指投资主体将农业运营部分委托第三方农业公司，投资主体不承担运营费用也不分享农业收益，以安阳县洪河屯乡生态农业大棚棚顶20Mwp分布式光伏发电项目为例，安阳天辰现代农业有限公司负责农业事宜，安阳县中昊光伏电力有限公司与其签订租赁合同，租用该公司大棚棚顶建设洪河屯棚顶光伏项目，此种模式下，农业公司与光伏公司互不归属，相互独立。

“农光互补”项目开发建设中的违规行为

1.占用耕地

如前所述，8号文规定光伏项目占用农用地的，可不改变原用地性质，但其并未禁止占用耕地进行建设。在12号文出台之前，对于“农光互补”项目能否占用耕地的政策一直存在空缺。尽管国家层面的规定并未禁止，但实践中早在2021年至2022年期间，山东、河北及河南等多地已开始禁止占用耕地建设“农光互补”项目,并对违规占用耕地的项目予以处罚，如2022年11月，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，要求停止光伏项目用地占用耕地的备案工作，同时要求重点核查2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。2023年3月28日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室与国家能源局综合司联合发布了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》[自然资办发(2023)12号]，以下简称"12号文")。这是国家层面首次明确规定光伏方阵用地不得占用耕地。12号文的出台意味着国家已经开始逐渐收紧“农光互补”的土地利用政策。

2.只“光”无“农”

尽管各地针对“农光互补”项目的认定标准有所细微的区别，但基本的原则始终贯穿——以农为主，以光为辅。然而在项目的建设的实践中，个别光伏企业下乡开展的“农光互补”“渔光互补”“林光互补”项目几年后成了“空壳”——只剩“光”没有“农”。实践中这种现象也较为常见，据不完全统计，山东、河北、海南、内蒙古等省份开展“农光互补”类项目土地核查工作中，处罚多起只剩“光”没有“农”的项目，并发布相关文件严禁只光不农的现象。如2020年5月11日，河北省发改委、河北省自然资源厅联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》。文件要求求对未形成工程实际占用的存量光伏复合项目，不得占用耕地；已形成实际占用耕地的，市县有关部门加强事中事后监管，确保项目以农为主、光伏为辅，农业与光伏产业互补共赢，同时不对土地形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产，严禁“只有光、没有农、未互补”。

“农光互补”项目中违规行为的处罚措施

1.督促对抛荒土地进行复耕

部分省份自然资源部门自2020年开始已经开始重点核查光伏项目土地利用情况，核查是否履行土地复合利用方案备案程序，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况。对于存在只有“光”、没有“农”的项目，通常会要求项目公司或农业公司进行对抛荒、撂荒土地进行复耕。如果项目的运营模式采取的是合作运营模式，如(2020)豫0522行初13号案例载明的，此时复耕的责任由农业公司承担。但若该项目的建设模式为自主运营模式，则项目公司也需要承担对已抛荒土地进行复耕的责任。

2.罚款、收回土地使用权

根据《土地管理法》第八十一条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。据此，如光伏复合项目阵列区出现抛荒、撂荒情形，项目公司将可能会被认定为土地利用违反土地原有农业用途，不仅面临光伏阵列区土地使用权被收回风险，也存在罚款风险。如(2023)琼综执儋州罚字第02-230显示，华能儋州光伏发电有限公司未经依法批准擅自占用位于儋州市雅星镇乐满村委会的土地用于建设华能农林渔光互补光伏发电项目升压站，被处罚343万。

3.项目公司与项目负责人承担刑事责任

“农光互补”项目建设过程中，项目公司的违规行为严重的还可能构成犯罪，公司和项目负责人皆要承担刑事责任。如“行唐毁麦”事件中，新疆特变电工子公司在行唐县建设“农光互补”项目，因建设光伏电站的需要，在未与村委会签订土地流转委托书和土地租赁合同的请款下，毁坏14户村民共40.39亩麦田。该毁麦事件是由项目公司占地未成而急功近利，故意违法破坏实施的，该毁麦的后果是责令项目停止施工，并且公安机关对项目公司以涉嫌破坏生产经营罪立案调查，对项目负责人依法刑事拘留。同时行唐县、上碑镇等领导分别受到政务警告、免职处理、党纪处分等处罚。

总结

在理想的“农光互补”项目模式下，新能源和新农业可以有机结合，实现经济效益和社会效益的双赢，但事实上这一场景在现实中较难见到，如今12号文明确规定,光伏方阵用地不得占用耕地，更是宣告着国家也在逐渐叫停“农光互补”项目。12号文对于处置历史遗留问题秉持着“法不溯及既往”的原则，规定在其施行之前已按照8号文规定批准立项的光伏发电项目(包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行。因此，在国家政策收紧的情况下，“农光互补”项目的核查必然会逐渐严格，对于已开工建设乃至已并网的项目，建议项目公司比照政策要求，回溯性核查用地手续是否完备、是否满足当地建设要求、是否存在硬化地面破坏耕作层等现象，并关注耕地耕种情况。如存在用地合规风险问题，建议及时弥补和纠正，最大程度上避免被按照违法用地查处及可能导致的损失和责任。

赵志佳

律师

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赵志佳律师是文康律师事务所专职律师、高级企业合规师。赵志佳律师毕业于华东政法大学，取得法律硕士学位，从业后主要从事民商事诉讼，所涉领域包括新能源、企业合规、建筑工程、股权投资融资等，在执业期间办理过股权争议、建筑工程、房地产开发、贸易纠纷、银行借贷担保、执行异议之诉、劳动争议等案件。