因城中村改造、房屋拆迁、集体土地征收等活动，实践中关于违法建筑的行政纠纷案件多发。争议焦点主要集中在：涉案建筑是否为违法建筑？如果属于违法建筑，是否应当赔偿？赔偿标准是什么？

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法》等规定，对合法建筑的征收人应当给予补偿，对于违法建筑则不予补偿。

然而，实践中，部分建筑由于历史、政策、行政行为等原因，虽然形式上违法，但实质上存在违法阻却事由，法院将之认定为合法建筑；部分建筑虽然不能被认定为合法建筑，但在建设过程中得到了政府部门的支持，行政机关予以强制拆除时，存在补偿/赔偿问题。

行政赔偿是对违法行政行为造成损失的救济手段；行政补偿是对合法行政行为造成损失的救济手段。争议发生时，如果对涉案建筑是否属于违法建筑存有争议，则其案由可能是行政赔偿[1]纠纷，也可能是行政补偿纠纷。

对形式违法、实质上存在违法阻却事由的建筑，是否“赔偿”？通过何种方式“赔偿”？“赔偿”标准是什么？对基于政府的信赖而建设的违法建筑，是否赔偿？如何赔偿？赔偿标准是什么？

本文将结合法律规定及案例，围绕上述问题，对两类“违法”建筑的赔偿方式作出分析。

（一）违法建筑的情形

1.未取得规划许可证或未按照规划许可证的规定建设。

根据《城乡规划法》第六十四、六十五条规定，认定涉案建筑是否为违法建筑的标准是，是否取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或是否按照建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）的规定建设。从结果看，未取得规划许可证或未按照规划许可证的规定建设的，均属于违法建筑。

2.房屋征收范围确定后，在房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，在房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，不予补偿。此类建筑也属于违法建筑。

（二）违法阻却事由的情形

当涉案建筑在结果上满足违法建筑的情形，但在形成原因上，具备违法阻却事由时，此类建筑不宜被认定为违法建筑。

1.因历史因素未取得建设审批手续，涉案建筑不宜被认定为违法建筑。

历史因素主要是指，涉案建筑在相关政策[2]实施前建造，符合政策实施前的规定，但不符合政策实施后的规定，虽然未取得建设审批手续，但未取得相关手续的原因是历史因素、政策因素，不可归责于当事人。因此，此类建筑不宜被认定为违法建筑。

在最高人民法院公报案例：许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案[3]中，法院查明案涉房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，虽然未经登记，但根据缴纳土地登记费、房产登记费等相关收款收据，可以认定涉案房屋为合法建筑。

2.涉案建筑得到当地政府部门的大力支持，甚至通过政企合作方式完成，因不可归责于投资者的原因，未取得建设审批手续，相关建筑不宜被认定为违法建筑。

相关建筑属于招商引资项目时，通常会有相应的招商引资政策或政府会议纪要，并获得政府部门的大力支持，甚至有些项目本身就是政企合作完成。因不可归责于投资者的原因，未取得建设审批手续，此类建筑不宜被认定为违法建筑。

黑龙江省高级人民法院在于如富、哈尔滨市道外区人民政府、城市管理行政执法局行政赔偿案[4]中认为，涉案项目属于区政府招商引资项目，招商引资时签订的协议约定由当地街道办事处负责办理建房审批手续，但直至涉案建筑被强拆前，均未办理建设审批手续。法院认为“未取得建设审批手续，原因是多方面的（一审查明涉案房屋未取得审批手续属于历史遗留问题），尤其是行政管理方面的因素不可归责于普通投资者。故本案原审认为于如富案涉房屋不宜认定为违法建筑，应得到合理赔偿并无不当”。

3.基于对政府的信赖建造的建筑，不宜被认定为违法建筑。

最高人民法院发布的人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例（第三批）之五：罗某明等五人与某综合行政执法局行政赔偿案[5]中，海南省高级人民法院认为：本案中，猪栏和饲料仓库等养殖设施属于通知规定的农用设施，虽然涉案养猪场未能办理相关的审批、备案手续，确实存在一些程序上的问题，但是其用地是通过土地租赁的方式从集体经济组织合法取得，而相关政府部门并未及时作出处罚或完善手续的决定，反而发放给秋明合作社政府专项补贴以及资金，对其发展生猪养殖业予以鼓励与支持，证明行政机关对该养猪场的认可，且秋明合作社系经罗秋明等五人合法登记成立的生猪养殖合作社，至强拆行为发生之时仍合法有效。因此，罗秋明等五人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建养猪设施，不能认定为违法建筑，天涯区执法局认定被强拆的建筑属于违法建筑，不具有合理性，不予支持。

（三）对于形式违法、实质存在违法阻却事由的建筑的“赔偿”标准

1.实践中存在的问题

实践中，题述“赔偿”纠纷之所以发生，通常是因为行政机关认为涉案建筑属于违法建筑，并强制拆除后，行政相对人认为强制拆除行为违法，向法院提起行政诉讼并且一并提出赔偿请求。

该类案件审理过程中经常面临的问题是：（1）行政相对人请求行政赔偿，法院审理后确认涉案建筑是合法建筑，并确认行政行为违法，此时行政相对人应当获得的是补偿而非赔偿。此时行政赔偿程序如何转换为行政补偿程序？（2）“赔偿”的标准如何确定？

2.行政补偿问题可以通过行政赔偿程序解决，无需另行通过征收补偿程序解决，赔偿的标准不低于补偿标准，某些情况下可以高于补偿标准。

行政赔偿是对违法行政行为造成损失的救济手段，行政补偿是对合法行政行为造成损失的救济手段，二者只能择一适用。[6]

行政机关认为涉案建筑属于违法建筑，并强制拆除后，行政相对人认为强制拆除行为违法，提起行政诉讼并一并提出赔偿请求，启动的是行政赔偿程序。此外，鉴于行政机关已经在先认定涉案建筑违法，对此行政相对人只能针对性地启动行政赔偿程序。

法院审理后，如果认定涉案建筑属于合法建筑，并确认强制拆除行为违法时，行政赔偿程序与行政补偿程序的衔接与“赔偿”标准的确定问题，实践中的做法是：

（1）有的法院判决另行通过征收补偿程序解决，最高人民法院认为原有的补偿问题可以通过赔偿解决。

有的法院判决行政部门按照拆迁补偿安置办法的规定对行政相对人进行补偿，但并未直接认定应当补偿的金额及补偿的时间。[7]这意味着，如果行政部门怠于履行补偿义务，行政相对人则不得不再通过司法裁判寻求救济，这既不利于实质性化解纠纷，也会增加当事人的诉累。

鉴此，最高人民法院在段传江、段家书诉衡阳市人民政府行政复议决定、衡阳市石鼓区人民政府及衡阳市石鼓区城管执法局强制拆除行为及行政赔偿一案[8]中认为，“案涉房屋系在征收拆迁范围内，在案涉房屋被强制拆除后，原有的补偿问题依法可以通过赔偿解决，法院应该直接进行实体审理并就赔偿问题作出判决”“行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，在当事人已经提出明确的赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，判决当事人另行通过征收补偿程序解决。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关在行政行为被确认违法后对补偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的补偿，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。”

（2）法院判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

最高人民法院在（2017）最高法行再97号案中认为：原有的补偿问题依法可以通过赔偿解决，“法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。”

行政补偿问题通过行政赔偿程序解决，赔偿的标准不低于补偿标准的裁判观点，已上升为司法解释。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022）第二十七条第二款规定，“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”

（3）以充分赔偿为原则，赔偿标准可以高于补偿标准。

“赔偿标准不得少于安置补偿权益”，规定了“赔偿”的下限；在实践中，当按照补偿标准“赔偿”，不足以充分“赔偿”行政相对人的损失时，赔偿标准也可以高于补偿标准。

在公报案例（2017）最高法行再101号案中，最高人民法院认为：对许水云房屋损失的赔偿，不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2014年10月26日的市场价格，为基准确定，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定……一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿，未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨，仅参照《征收补偿方案》进行赔偿，无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持。

在该案中，因作出赔偿决定时的房地产市场价格比按照《房屋征收决定》公告之日的市场价格高，根据充分赔偿的原则，法院确定的赔偿标准高于补偿标准。

3.法律对于补偿标准的规定。

形式违法、实质存在违法阻却事由的建筑，法院通常将之认定为合法建筑，并依法判令补偿。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，补偿包括：被征收房屋价值的补偿；搬迁、临时安置的补偿；停产停业损失的补偿。

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

对于被征收房屋的价值、停产停业损失、土地补偿费、地上附着物等的补偿费用的具体计算方法，存在地区差异。

“基于对政府的信赖而建设”属于违法阻却事由，但实践中，并非所有的此类建筑都会被认定为合法建筑，法院对此拥有自由裁量权。

该类违法建筑的特点是：从结果看，符合未取得规划许可证或未按照规划许可证的规定建设等违法建筑的情形；从原因看，有政府因素介入，但法院认为不足以构成违法阻却事由。对于此类建筑，是否赔偿，以何种标准赔偿，均无明确的法律规定。实践中常见的做法是，援引信赖利益保护原则，对建筑所有人给予适当赔偿。

（一）援引信赖利益保护原则的方式

信赖利益保护原则是行政法基本原则之一，核心在于保护行政相对人对于行政机关行为的合理信赖。《行政许可法》第8条、第69条有相关规定。

1.当涉及行政许可时，可以直接适用法条。

最高人民法院在湖南省富华水电有限公司、湖南省人民政府等移民安置批复及水电站淹没补偿一案[9]中认为：本案中，富华电站建设虽系违法，但是，富华公司实施违法建设行为，确实得到江华县政府及其相关职能部门的审批、许可。江华县政府及其相关职能部门发现审批行为与涔天河水库扩建工程的规划不符后，为了公共利益的需要，不再继续为富华公司补办相关手续，事实上撤回了先前的审批行为，由此给富华公司造成的前期投入损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，应当承担相应的行政补偿责任。

法院认定涉案富华电站是违法建筑。在援引信赖利益保护原则时，是按照《行政许可法》第八条第二款[10]的构成要件进行论述的：建设行为获得行政许可——准予许可所依据的客观情况发生变化——为了公共利益需要撤回已生效的行政许可——给行政相对人造成财产损失——依法应当补偿。

2.行政许可之外的领域，适用信赖利益保护原则。

山东省高级人民法院在韩玉华、山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府行政赔偿纠纷案[11]中认为：韩玉华的建设行为不具备合法基础，韩玉华应对其养殖设施建设费用损失承担一定的责任。但政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，基于与政府部门签订的转让协议，韩玉华对于涉案区域养殖设施的建设投入具有部分合理的信赖利益。因此，韩玉华的实际损失应界定为基于对行政机关的信任而支出的部分养殖设施建设成本。涉案区域养殖设施的建设费用应通过委托鉴定、询价予以确定。

在该案中，法院认定涉案建筑不具备合法基础，是违法建筑。在援引信赖利益保护原则时，并不是按照《行政许可法》第八条第二款的构成要件，而是按照信赖利益保护原则的构成要件进行论述，即“信赖基础——信赖表现——信赖的正当性——信赖利益值得保护——适用信赖利益保护原则”[12]。

信赖基础指的是行政机关所做的行政行为。本案中指的是，政府部门明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下，将涉案区域出租、转让用于生产经营的行为。

信赖表现指的是行政相对人基于对行政机关的信赖而实施的行为。在本案中指的是韩玉华基于对政府部门的信赖，基于与政府部门签订的转让协议，对涉案区域养殖设施进行建设投入。

信赖的正当性，即行政相对人的信赖是善意的，值得保护。

（二）信赖利益保护原则下的赔偿标准

《行政许可法》第八条、第六十九条，是信赖利益保护原则在行政许可领域的制度化体现。

《行政许可法》第八条第二款规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

《行政许可法》第六十九条第三款规定“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”

在行政许可领域，法律规定信赖利益保护原则下的“赔偿”标准，是实际损失或实际投入的损失。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项[13]规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”

“实际投入的损失”相对容易理解，即建设投入或成本。但“实际损失”如何理解，其与“直接损失”的关系是什么？是否包括可得利益损失？法律并无明确规定。

1.直接损失即实际损失，包括已经发生的财产损失和必将发生的可得利益损失。

（1）法律对直接损失及实际损失的规定。

《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022）第二十九条规定：下列损失属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”：（一）存款利息、贷款利息、现金利息；（二）机动车停运期间的营运损失；（三）通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；（四）对财产造成的其他实际损失。

根据《国家赔偿法》的规定，对于因行政行为造成损失的，按照直接损失给予赔偿。在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中，对“直接损失”作进一步解释时，第四项兜底性条款将“其他实际损失”也规定为直接损失的一种。由此可见，第一项至第三项均为实际损失，也是直接损失，直接损失是实际损失的总和。

（2）最高院的裁判观点认为直接损失即实际损失。

最高人民法院在镇江市某甲公司诉镇江市润州区人民政府、镇江市某乙公司行政赔偿案[14]中认为，“所谓‘直接损失’，是指违法行政行为造成行政相对人各项合法财产实际损失的总和。”“企业被关闭后已废弃、无法再利用的附属设施属于应予赔偿的‘直接损失’”。

最高人民法院在刘全福诉潍坊市高新技术产业开发区管理委员会未按照约定履行土地出让协议义务案[15]中认为，“‘直接损失’就是实际损失，包括已经发生的财产损失和必将发生的可得利益损失。”

2.实际损失包括可得利益损失。

除上述案例外，最高人民法院发布关于审理行政赔偿案件若干问题的参考典型案例之九：周某某诉某经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案[16]中，法院也认为对《国家赔偿法》第三十六条“直接损失”的理解，不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的如应享有的农房拆迁安置补偿权益等财产利益损失。

河南省高级人民法院在濮阳市木林置业有限公司与濮阳市人民政府、濮阳市华龙区人民政府不履行行政允诺及行政补偿案[17]中认为，信赖利益损失不仅仅是直接损失，还包括预期履行利益。“本案中，木林公司基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的履行利益，木林公司因行政允诺被变更而产生的损失，就是一栋商品楼的合理利润。因此，其得到的补偿应不低于政府最初向其承诺的利益。否则，政府承诺的事项将无法达成，其实质效果是变相减少了政府的违约成本，有悖信赖保护原则和法治政府建设。”

3.部分案例中，法院将信赖利益保护原则下的实际损失界定为实际投入损失。

根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，按照实际投入的损失确定补偿数额。但实践中，虽然部分情形与上述情形并不相符，但法院仍按照实际投入损失确定赔偿数额。

（1）最高人民法院在湖南省湘潭市广湘中电电工专用设备有限公司与湖南省湘潭市雨湖区人民政府行政补偿案[18]中认定的赔偿标准为：基于对政府相关部门的信赖对涉案厂房的建设使用所作的相应投入。

法院认为：本案中，广湘公司未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记，不能认定涉案厂房已转化为合法建筑。但是，涉案厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人村委会同意，也得到有关部门的认可和支持。广湘公司基于对政府相关部门的信赖对涉案厂房的建设使用所作的相应投入，依法应予合理补偿。湘潭市雨湖区长株潭城际铁路建设指挥部的通知未充分考虑涉案建筑物在当地特定时期和政策背景下的特殊性，对广湘公司在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失未予综合考量和合理保护，明显不当。

（2）最高人民法院在湖南省富华水电有限公司、湖南省人民政府等移民安置批复及水电站淹没补偿一案[19]中认定的赔偿标准为：前期投入损失。

法院认为：政府相关职能部门撤回先前审批行为，由此给富华公司造成的前期投入损失，根据《行政许可法》第八条规定的“信赖利益保护原则”，应当承担相应的行政补偿责任。原建设投资总费用扣除5%的年折旧率计算补偿数额，补偿富华公司2925万元，已经充分保护富华公司的合法权益。

4.小结

综上所述，对于信赖利益保护原则下的赔偿标准，法律规定按照“实际损失”，特殊情形下按照实际投入损失赔偿。根据最高人民法院的裁判观点，实际损失即为直接损失，包括已发生的财产损失和必将发生的可得利益损失。然而也有部分案例将信赖利益保护原则下的实际损失界定为基于对政府的信赖而投入的建设成本。

实践中并未形成统一的裁判观点，但是根据已有案例可推知，法院认定信赖利益保护原则下的赔偿标准时，划定的赔偿区间下限为实际投入损失（不考虑涉案建筑折旧率的情况下），上限为已经发生的财产损失和必将发生的可得利益损失之和。

对于存在违法阻却事由，法院审理认定为合法建筑的，通过行政赔偿程序可解决行政补偿问题，无需另行通过行政补偿程序解决，其赔偿标准至少不低于征收补偿标准，甚至可以高于补偿标准。

对于存在合理建设理由（政府行为因素），但不足以使违法建筑获得合法基础的，行政相对人的信赖利益值得保护，相关赔偿标准尚未形成统一的裁判观点。在基于对政府信赖投入的建设成本与已发生的财产损失和必将发生的可得利益之和的区间范围内，法院会考量行政机关的过错程度、行政相对人是否能获得全面、充分赔偿，法治政府建设、依法行政、产权保护等因素，合理确定赔偿金额。

【注释】

3. 最高人民法院，（2017）最高法行再101号。

4. 黑龙江省高级人民法院，（2019）黑行赔终4号。

5. 最高人民法院，（2020）最高法行赔再7号。

6. 王海燕、温贵能：《违法强拆行政赔偿案件的审查处理》，“山东高法”公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/FoWqyoAsEHu1NzH1h6FKlw?search_click_id=15867882802588449410-1715308382479-8580990908。

7. 湖南省高级人民法院，（2016）湘行终674号。

8. 最高人民法院，（2017）最高法行再97号。

9. 最高人民法院，（2017）最高法行申6896号。

10. 《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

11. 山东省高级人民法院，（2021）鲁行终131号。

12. 戚建刚，王兆鑫，《违法建筑行政裁判中信赖保护原则之适用——以308份裁判文书为考察对象》，华侨大学学报（哲学社会科学版），2023年第3期，第132页。

13. 《行政许可法》第十二条第二项有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。

14. 人民法院案例库参考案例，入库编号：2023-12-3-020-007，再审案号：（2021）最高法行再241号。

15. 最高人民法院，（2020）最高法行申5229号。

16. 最高人民法院，（2018）最高法行再163号。

17. 河南省高级人民法院，（2018）豫行终3876号案，该案例获第八届全国行政审判优秀业务成果（案例类）一等奖。

18. 最高人民法院，（2020）最高法行申13015号。