2020年9月11日，证监会网站发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。自2014年8月21日证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）后，私募投资基金行业的监管文件更多的是由中国证券投资基金业协会（以下简称“协会”）发布的“中基协发”等办法以及各类公告、通知。征求意见稿是近期证监会就私募基金监管方面出台的与暂行办法同一层级的监督管理规定，立法层级较高。

笔者对征求意见稿的重点条款进行了解读：

一、命名、注册地与办公地的一致

第三条 未经登记，任何单位或者个人不得使用“基金”“基金管理”字样或者近似名称进行资金募集、基金管理等私募基金业务活动，法律、行政法规另有规定的除外。

私募基金管理人应当在名称和经营范围中标明“私募基金”“私募基金管理”等体现受托管理私募基金特点的字样。私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内。

本条第二款，对私募基金管理人登记的现有规定做了较大调整。

私募基金管理人命名问题在2016年5月27日协会发布的《私募基金登记备案常见问题解答》等多个文件中有明确规定：私募基金管理人的名称和经营范围中应当包含“基金管理”、“投资管理”、“资产管理”、“股权投资”、“创业投资”等相关字样。此外，从专业化经营和防范利益冲突的角度出发，私募基金管理人不得兼营与私募基金可能存在冲突的业务、与买方“投资管理”业务无关的卖方业务或者其他非金融业务。根据《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，协会鼓励私募基金管理人在名称中增加“私募”相关字样，但目前暂不做强制性要求。

征求意见稿对该规定做出了调整：私募基金管理人的名称、经营范围中应标明“私募基金”“私募基金管理”字样，规定生效之日起的宽限期内，不符合要求的拟新设私募基金管理人的工商注册信息需要做出变更。同时征求意见稿第十四条也表明：如果该规定施行前已登记的私募基金管理人不符合本规定第三条第二款的，应当按规定整改。即如果存量私募基金管理人的名称、经营范围中未包含“私募基金”“私募基金管理”字样，需要尽快进行整改。

私募基金管理人的办公场所问题在2018年12月更新的《私募基金管理人登记须知》（以下简称“登记须知”）中曾有规定：申请机构的办公场所应当具备独立性。申请机构工商注册地和实际经营场所不在同一个行政区域的，应充分说明分离的合理性。

征求意见稿则对私募基金管理人的办公场所提出了更高要求：“私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内。”该条规定如果生效影响范围会十分广泛。有的地方政府为招商引资设立了各类基金小镇、基金园区，为园区内注册的私募基金管理人提供了虚拟的注册地址、税收返还等便利和优惠，也批量制造了注册地与主要办事机构所在地分离的管理人，这必然会引发一系列监管脱节、权责利分配不均等问题。因此要求申请机构应对有关事项如实填报，律师事务所应做好相关事实性尽职调查，说明申请机构的经营地、注册地，是否确实在实际经营地经营等事项。本规定对此做出特别规定后，监管机构可以更好地对私募基金管理人进行监管。同样依据征求意见稿第十四条，如果存量基金管理人存在办公场所的问题，也需尽快整改注册地或者办事机构所在地。

二、从严监管集团化私募基金管理人

第五条 私募基金管理人的出资人不得有代持、循环出资、交叉出资、层级过多、结构复杂等情形，不得隐瞒关联关系或者将关联关系非关联化。同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上私募基金管理人的，应当具有设立多个私募基金管理人的合理性与必要性，全面、及时、准确披露各私募基金管理人业务分工，建立完善的合规风控制度。

登记须知的第五部分“机构出资人及实际控制人相关要求”中已经对严禁股权代持、股权架构要求（不应出现股权结构层级过多、循环出资、交叉持股等情形）、股权稳定性要求做了规定。而征求意见稿中所强调的“将关联关系非关联化”，实质上是对律师出具法律意见书提出了更高的尽职调查要求，要严格依据实质重于形式的原则理清关联关系。

为了进一步增强办理私募基金管理人登记申请工作的公开透明度，便利申请机构事前准备申请材料，今年2月28日协会发布了《关于便利申请办理私募基金管理人登记相关事宜的通知》，其中包含《私募基金管理人登记申请材料清单》（以下简称“清单”）。清单中明确规定：申请机构实际控制人/第一大股东下已有同类型私募基金管理人的，实际控制人需提交新设同类型私募合理性说明；关联方中有已登记私募基金管理人，或控股股东/第一大股东为已登记私募基金管理人的需提交“关联私募基金管理人自律合规连带责任承诺函”。征求意见稿中还规定了如果同一实际控制人名下有两家及以上私募基金管理人的，除需要解释合理性和必要性外，还需要披露清楚各自的业务区别和分工，通常的分工区别是指各自管理的投资类型、投资方向等存在的不同。

三、私募基金投资活动的禁止性规定

第八条 私募基金管理人不得直接或者间接将私募基金财产用于下列投资活动：

（一）借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但是私募基金以股权投资为目的， 按照合同约定为被投企业提供1年以下借款、担保除外；

（二)投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等类信贷资产、股权或其收（受）益权；

（三）从事承担无限责任的投资；

（四）法律、行政法规和中国证监会禁止的其他投资活动。

私募基金有前款第（一）项规定行为的，借款或者担保到期日不得晚于股权投资退出日，且借款或者担保总额不得超过该私募基金财产总额的20%，多次借款、担保的金额应当合并计算；证监会另有规定的除外。

此条为重点条款。起草说明中就指出：征求意见稿明确了私募基金财产投资的负面清单，着力引导私募基金回归投资本质，重申投资活动“利益共享、风险共担”的本质，严禁使用基金财产从事借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，严禁投向类信贷资产或其收（受）益权，不得从事承担无限责任的投资以及国家禁止或限制投资的项目等。本条也是对《私募投资基金备案须知（2019版）》（以下简称“备案须知”）中关于禁止性投资活动的进一步强调。

私募投资基金是一种由基金和投资者承担风险，并通过主动风险管理，获取风险性投资收益的投资活动。那么私募投资基金可否进行一定条件下的债权投资呢？协会官方网站曾于2018年1月24日发布的一篇关于“类REITs业务专题研讨会”的报道中提到过：“在私募基金投资端，私募基金可以综合运用股权、夹层、可转债、符合资本弱化限制的股东借款等工具投资到被投企业，形成权益资本。符合上述要求和《备案须知》的私募基金产品均可以正常备案。”协会该报道认为，在私募基金投资的项目中，私募基金在以追求风险投资所带来的浮动收益的股权投资为主要运作方式的情况下，可以结合运用夹层（优先级、劣后级等方式）、可转债（在投资协议中约定明确的债权转股触发条件、时间、价格，待条件成就后投资者可以主动选择转为股权或收回债权）等股债结合的方式。征求意见稿则直接明确私募基金以股权投资为目的，可以按照合同约定为被投企业提供期间为1年以下借款、担保，并规定了额度和到期日限制：借款或者担保到期日不得晚于股权投资退出日，且借款或者担保总额不得超过该私募基金财产总额的20%，多次借款、担保的金额应当合并计算。

四、规范关联方的关联交易

第十一条 私募基金管理人不得从事损害基金财产或者投资者利益的关联交易等投资活动。私募基金管理人应当建立健全关联交易管理制度，对关联交易定价方法、交易审批程序等进行规范。使用基金财产与关联方进行交易的，私募基金管理人应当遵守法律、行政法规、中国证监会的规定和私募基金合同约定，防范利益冲突，投资前应当取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意，投资后应当及时向投资者充分披露信息并向基金业协会报告。

备案须知对私募管理人使用基金财产与关联方进行关联交易已经做出相关规定：(九)【风险揭示书】……私募投资基金若涉及募集机构与管理人存在关联关系、关联交易、单一投资标的、通过特殊目的载体投向标的、契约型私募投资基金管理人股权代持、私募投资基金未能通过协会备案等特殊风险或业务安排，管理人应当在风险揭示书的“特殊风险揭示” 部分向投资者进行详细、明确、充分披露。(十九)【关联交易】私募投资基金进行关联交易的，应当防范利益冲突，遵循投资者利益优先原则和平等自愿、等价有偿的原则，建立有效的关联交易风险控制机制。上述关联交易是指私募投资基金与管理人、投资者、管理人管理的私募投资基金、同一实际控制人下的其他管理人管理的私募投资基金、或者与上述主体有其他重大利害关系的关联方发生的交易行为。

管理人不得隐瞒关联关系或者将关联交易非关联化，不得以私募投资基金的财产与关联方进行利益输送、内幕交易和操纵市场等违法违规活动。

私募投资基金进行关联交易的，应当在基金合同中明确约定涉及关联交易的事前、事中信息披露安排以及针对关联交易的特殊决策机制和回避安排等。

管理人应当在私募投资基金备案时提交证明底层资产估值公允的材料(如有)、有效实施的关联交易风险控制机制、不损害投资者合法权益的承诺函等相关文件。

征求意见稿在备案须知的基础之上，对使用基金财产与关联方进行交易的行为规定了更为细致且执行性更强的程序：事前必须取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意，事后应当及时向投资者充分披露信息并向基金业协会报告。

笔者认为，本次证监会出台的征求意见稿是对私募投资基金行业的一次监管升级，从调整的广度和深度来看，较之目前的规定都有显著的提升。其中对现有规定的重大调整与改善，影响也将十分深远。目前该征求意见稿尚处于向公众征求意见的阶段，仍需要社会各界的利益主体积极反馈自己的诉求。相信该规定的最终出台，将会提升行业规范发展水平，更好地保护投资者及相关当事人的合法利益。