一、城市更新的历史沿革、概念及主要模式

（一）城市更新的历史沿革

1.从国际发展来看，1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会，首次对城市更新作了有关说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满。希望对房屋进行修理改造，对环境进行改善等。

现代意义上大规模的城市更新运动(urban renewal)始于上世纪六七十年代的美国和二战后的英国。这些国家都是首先对城区进行大规模拆迁，快速的城市化，而后逐步过渡到以社区邻里更新为主要形式的小规模再开发阶段。

2.从国内发展来看，城市更新的概念是伴随着城市化进程而形成的。

以往的城市改造，主要以“棚户区改造”为主。这种改造模式多为大拆大建，耗费大量的资金及人力成本，加重了政府的财政负担，在实施过程中还易出现暴力拆迁、暴力抗法等影响社会稳定的行为、以及历史性建筑严重损毁等社会现象。

从国际国内的城市发展过程来看，城市开发建设模式都是走过了一条扩张、发展、饱和、小规模渐进式、可持续发展、有机更新这样一条道路。

（二）城市更新的概念

关于城市更新的概念，各地在相关的法律法规规章中都有不同的表述。如《深圳经济特区城市更新条例》规定：“本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动：（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（四）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形”。

《上海市城市更新条例》规定：“本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。”

《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》中规定：“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。”

从以上国内外城市建设的实践以及我国各地立法情况来看，城市更新其实是一个宏观概念，范围非常广泛，涉及主体也很多。可以是既有建筑物、空间、环境的改善，也可以是公园、绿地的建设，更可以是城市基础设施、公共服务设施的改造提升等。城市更新在更大的范畴上还包含“人”，它是人和城市的互动活动。所以我们可以把城市更新称之为城市重建或城市复兴，是将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区，根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动，以构建城市生态平衡及城市的可持续发展的一个过程。

（三）城市更新具体实施过程中的三种模式，综合整治、功能调整、拆除重建

1.综合整治类

如以改善居住环境为主的老旧小区改造、社区微更新、老楼加建电梯、建设街心花园、增设公共配套服务设施，提升老城区居民生活品质等等。这类建设行为的特点是，投资规模相对较小，参与主体间关系简单，不涉及产权、土地使用权变更等。

2.功能调整类

如历史建筑的保护更新问题。按照文物保护法、风貌保护条例等法律法规的要求，历史建筑要分类进行保护。这些镌刻着城市记忆的历史符号，以提升改造、活化利用为主，保留建筑物的原主体结构，改变部分或全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，同时附带产业导入需求。比如中山路附近的部分老建筑，可以改变居住属性，成为博物馆、音乐馆、小茶馆、特色书店等等，通过长期经营收入实现收益平衡。未来政府也可以出台资金补助、税收优惠等政策鼓励该类项目的落地实施。

3.拆除重建类

在通过以上两种方式难以实现城市功能与环境改善的情况下，拆除现状建筑物重新进行开发建设。

相较于前两类改造模式，拆除重建类的要求比较高，首先应当充分论证拆除的必要性，同时要征得相关权利主体同意，并严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施，同时要优先保障公共利益和产业发展空间。

二、国内的城市更新经验——以上海、深圳为例

（一）上海

上海是国内城市更新发展起步较早的地区之一，在立法、实践等方面有较为成熟的借鉴经验。我们选取上海作为研究样本，还有一个重要原因，那就是青岛与上海的近现代建筑有一定的相似性，都是建成仅百年左右、尚属“年轻”的历史建筑，同时，这类建筑普遍都还在使用当中。

上海对于存量历史建筑、历史城区方面的保护更新也采取了多种模式：

1.以改善居住为前提的综合整治模式，如春阳里模式。

春阳里，是典型的上海老式里弄建筑，原房屋建造于上世纪二三十年代，硬件条件较差，再加上房屋老化带来了结构不稳、消防隐患等多种安全问题。春阳里的建筑，属于历史文化风貌区、风貌街坊内的一般保留建筑。2017年上海市政府对春阳里进行改造，增加了厨卫设施，改善管线、厨房和卫生设备，完善使用功能，大大改善了居民的居住条件。

2.以建筑功能调整、商业业态调整为手段的模式，如田子坊模式、思南公馆模式。

田子坊模式是在改善居民居住环境的同时，对住宅的上下层的使用功能进行调整，上层为居住属性，下层为商业网点，通过租赁、转让、置换等方式，逐步把田子坊地区的旧厂房、旧民宅改建成画家工作室、设计室、摄影室、陶艺馆、时装展示厅、特色餐饮、特色零售等经营用房。这种模式由政府改善基础设施，企业、商店和艺术家等社会力量介入活化利用，社会力量本身的活力得到充分发挥，居民自发以住宅上住下租的方式参与商业经营活动。没有土地开发、居民动迁，却很好地实现了政府、社会力量和居民的多赢局面。

思南公馆模式则是将原住民置换出去，对历史建筑修旧如旧，并通过调整使用功能和调整商业业态进行改造、开发和经营。现在的思南公馆，已不再是老上海的老洋房居住区，而更像是一个开放式的、展示上海近现代文化的露天博物馆，不仅恢复了一座座老洋房建筑的“美貌”，更是为上海这座城市留下了珍贵的记忆。

3.拆除重建模式，如新天地模式。

新天地模式属于整体拆除后再重新开发，原住户动迁搬离后，根据商业经营需要，从房屋结构、内部空间到公共活动空间进行全新改造。原来高密度的旧式里弄集聚区，在开发总容量、建筑高度等方面受到种种条件限制。政府和企业通力合作，采用整体规划的方式，在一个大的街坊内统筹考虑，在保证容积率总体平衡的基础上，实施容积率转移政策，保留“新天地”原有里弄建筑的肌理和风貌，改造成为公共活动中心，同时规划建设了中心开敞人工湖，将容积率转移到周边的居住用地与商务办公用地。经过改造，新天地既保留了原有石库门里弄建筑风格，提升了地区功能和价值，同时改善了居民群众居住条件，实现城市更新、经济发展、民生改善和城市文脉保护的多赢。

此外，上海在旧区改造、市政基础设施建设过程中，对部分需保留保护的历史建筑还通过平移、改造、修缮以及功能调整等形式进行单体式保护，这些针对不同的保护类别的历史街区、历史建筑采取不同的保护开发模式的做法，值得我们学习和借鉴。

（二）深圳

深圳是我国城市更新的先行者与探路者，深圳城市更新的特色集中体现在顶层设计、法治引领、制度创新上。

深圳的城市更新立法工作一直走在全国前列。2004年10月，《深圳城中村（旧村）改造暂行规定》出台，明确城中村区域概念、改造模式、相关政策和优惠，以及拆迁补偿办法，标志着深圳旧村改造正式开始。2009年10月，深圳市在国内率先出台首部城市更新专门法规《深圳市城市更新办法》，来指导深圳全市的城市更新工作。2012年，深圳城市更新办法实施细则出台；2015年，深圳“强区放权”城市更新工作改革在罗湖试点；2016年，强区放权全面实施，《深圳市城市更新办法》实施7年后首次修订；2017年1月1日，深圳《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》施行，正式实行“强区放权，进一步让深圳市的城市更新工作进入快车道。

2021年3月1日，《深圳经济特区城市更新条例》正式实施，这既是对以往城市更新经验的总结归纳，也是对实践难题的规范纾解。这次《更新条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度，规定城市更新项目经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议时，区人民政府为了推进城市规划的实施，维护和增进社会公共利益，可以对旧住宅区未签约部分房屋实施征收，并进一步明确了政府实施征收的适用情形、征收标准、征收程序和补偿方案。这项制度将成为解决“钉子户”搬迁难的法律依据，对快速推进城市更新、缩短旧改周期发挥良好的作用。

三、市南区城市更新——以潍县路19号为例

潍县路19号是青岛最大的里院建筑群，建于上世纪二三十年代，里院曾作为青岛中下层市民的民居形式普遍存在，是老青岛人避风挡雨的居所。里院之于青岛，就像北京的胡同、上海的里弄、福建的土楼，是带有浓厚地域特色的建筑形式，具有较高的历史价值。

（一）明确签约主体

潍县路19号里院已经存在近百年，除合法建筑外，还存在大量私搭乱建行为，房屋产权情况错综复杂，既有国有资产又有私产、公租房、廉租房、共有产权等各种情形，居民在搬迁后如何安置方面也有不同的诉求。因此，全面梳理调查区域内的所有房产信息，做好签约前的房产尽调工作十分重要。包括不动产登记证书、建筑用途、面积等基本情况、不动产权利人情况、是单独所有还是共有，权利是否受到限制、建筑合法性认定等，对于没有办理不动产权证的房产，还要审查是否具有规划许可证、施工许可证、发改部门的立项批准文件等等，以上内容分类审查，为下一步制定征收补偿方案提供充分翔实的基础资料。

（二）定制搬迁安置方案

潍县路19号项目中涉及的绝大部分建筑不能拆除，只能修旧如旧进行修缮。居民们对于征收和安置也有各种不同意见。比如，有的居民要求货币化补偿，有的要求房屋征收后进行异地安置，有的要求回原址安置等等多种情形。因此，要针对具体情况与居民不断地协调、沟通、谈判、分析、确认，最终量身定做了不同的搬迁方案，拟定了相应的合同文本，为项目的顺利推进助力。

（三）设计、施工、运营一体化

潍县路19号的更新改造，不仅仅是单纯的拆建、改造更新，还包含了项目更新后的运营，通过专业的运营为更新项目赋能。该项目采用的是设计、采购、施工及运营或运营维护一体化的总承包模式，前期历史建筑的保护修缮工作由市南区区属国有企业建投公司出资，中建八局进行设计、修缮施工，建成后由中建八局的城市运营公司进行运营和维护。中建八局在前期建筑修缮时，就可以根据未来意向业态进行功能设计，最大限度地避免二次施工，提高项目的运营效率，降低全生命周期内的成本。同时，还可根据建筑的内部构造、装饰装修、物业现状等情况进行综合考量，制定适合里院的品牌招商、盈利路径的设计，并进行精准招商。

四、目前市南区城市更新中潜在的问题

（一）社会公众的参与度较低

在对潍县路19号项目周边居民进行调查走访时，笔者了解到，居民对小区的改造的整体规划大多并不知晓，不清楚改造后是否能满足居民的需要。也就是说，老旧小区更新改造的规划并没有为民所知、征询民意，社会公众的知情权未能落实到位，这就可能会造成规划与民意的不统一，造成后期的改造无法满足居民的需要。这就需要对全区的老旧小区进行整体摸查，进行网格化调研，进行城市体检，征询民意，统筹安排，以达到规划合民意、改造满民需的社会效果。

（二）更新资金不足，融资渠道有限

老旧小区的改造及历史城区的保护更新需要大量的资金，如果没有社会资本的注入，仅靠财政资金，会面临更新改造资金不足的情况，严重影响更新进程。城市更新项目不同于传统的成片开发，收益收效不明显，因此社会资本的参与积极性不高，地方财力有限，需要国家、省、市级层面给予一定的倾斜奖补。

虽然，目前的城市更新中也较多采用城市更新专项债、地方政府授权国企融资、政府联合社会资本等模式，拓展资金来源渠道，但存在收益期限较长、投入产出不能正比、符合条件的更新改造项目较少等缺陷，因而，如何进行资金筹划需要根据更新项目据实调整制定。

（三）征迁风险

征收是城市更新过程中不可避免的一个重要环节，是政府部门在具体实施过程中最容易出现问题的地方。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收的要件、程序等都做了具体规定，这就要求实施部门要严格按照法定条件、法定程序来组织实施。

比如，是否是出于公共利益的需要来组织实施房屋征收，是否符合“四规划一计划”，即确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。对于保障性安居工程建设、旧城区改建，还必须制定国民经济和社会发展年度计划。作出征收决定前，要进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。征收前，征收补偿费用是否足额到位、是否专户存储及专款专用，征收补偿方案是否合法、是否征求公众意见，征收决定公告是否合法等等。

（四）缺乏监督机制

城市更新涉及的主体众多，涉及的政府部门也很多，在方案实施过程中，如果各职能部门职责不清，权限不明，遇到相关问题时有可能会出现互相推诿、协作不畅的现象。在保护更新行为完成之后，还存在持续保护的问题。比如以功能调整为主要模式的历史建筑保护更新，将来这种保护方式能持续多长时间，由谁来监督执行，是否一直按照政府批准的使用功能和商业业态进行运营，如果出现未按照政府的更新要求对建筑物进行毁损的，应当如何处理等等。

五、相关法律分析及建议

参照其他地区在城市更新中的实践经验，笔者结合在潍县路19号法律服务工作中发现的需要解决的部分问题，提出以下几点建议：

（一）加快地方立法，为城市更新工作提供法治保障

目前，青岛地区的城市更新工作所依据的除了国家政策、行政法规、部委规章外，还有《青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动方案》《青岛市住房和城乡建设局关于印发青岛市“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划的通知》《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》等地方性文件，但是这些文件在我国的法律体系中层级并不高，可借鉴上海市、深圳市的立法经验，结合青岛地区的实际情况积极推进《青岛市城市更新条例》立法，为城市更新的高效推进提供法律保障。

从我市目前情况来看，不仅是更新条例立法方面极为迫切，在具体内容层面，如历史建筑和风貌保护方面，也应当有配套的法律法规及规范性文件，需要建立健全完备、稳定、可操作性强的多层次法律体系。

（二）合理规划，兼听民意，建立健全城市更新公众参与机制

城市更新并非仅仅是对存量资源的改造。在一定意义上说，好的城市更新都是对一座城市的再塑造。城市更新的规划是否合理、是否具有可行性至关重要。人是生活在城市中的主体，城市更新的最终目的也是为了提高人民群众的生活体验、幸福指数，因此在制定城市更新规划，无论是总体规划还是单项规划，应当听取民意，应从“行政主导”向“行政为主、社会参与为辅”转变，充分尊重人民群众的知情权和监督权。在制定更新计划之前，就应当做好拟更新片区内的民意调查，要通过发放调查问卷、实地勘察走访、开展座谈会等多种形式，充分了解人民群众的真心意愿，如是否愿意搬迁、将来的安置地点、对老城区有特殊感情的特色建筑的改造建议等等，充分听取人民群众的意见和建议，这不仅直接关系到城市更新改造的效果好坏、进程快慢，也是我国法律法规中关于充分保障群众知情权、陈述权、监督权等各项法定权利的体现。

（三）政府主导，多方参与，切实解决城市更新资金问题

城市更新不同于以往的大拆大建，基本上很多都是局部修补，因此，资金的回报率并不如原先的旧改，社会资本的积极性不是很高。这就需要政府在中间做好主导和协调作用。一方面政府要在城市更新中做好多元利益主体之间关系的协调工作，另一方面，政府还要努力动员社会各层面广泛参与到城市更新中来。社会多元主体的参与度越高，城市更新的质量就越高，更新项目的实施过程就越顺畅。仅靠财政资金是难以实现高质量、可持续的更新目的。政府可通过发挥财政资金的杠杆作用、实行税收优惠、提供合理补贴、灵活运用容积率奖励、采取符合规律的金融支持等多种办法来吸引多方面的社会资本参与到城市更新中来。比如在资金融通方面，可参照上海市设立城市更新基金，鼓励社会资本参与，为城市更新提供充足的资金保障，防止出现烂尾项目。比如在土地资金政策方面，建议中心城区范围内的所有土地出让金中要按比例留存支持历史城区、历史建筑保护更新项目的建设。

（四）理清风险，做好预案，确保征收环节依法依规实施

不管是传统的旧城改造，还是目前采取的城市更新模式，征收都是一项核心工作。在更新方案实施过程中，难免会出现需要居民暂时搬离或搬迁他处等情形，需要根据具体情形理清其中存在的法律风险，制定不同的搬迁补偿或安置方案。

在追求腾迁效率的同时，更应注重对产权的理清，可在前期调查摸底阶段制作详细的排查表格，由具体实施部门联合街道办、社区委员会等部门快速开展地毯式、网格式排查，确保对每一处待更新改造区域或建筑的情况调查清楚，房屋和土地的权属、区位、用途、建筑面积、租赁、抵押、查封等情况的摸底调查。对存在的更新障碍制作清单以及出具初步解决意见或建议，可由专业律师参与与居民的协商、谈判，参加各部门之间的联席会等，对征迁、搬迁、租赁、调换等多种方案的可行性进行评估预判，并在后续执行中予以监督保障，对更新过程中可能出现的法律风险做好预判和防范预案的制定，以及参与后期可能发生的纠纷解决等等。

城市更新工作需要多部门协同、配合，建议设立联合办公机构，明确各部门工作职责及工作时限，防止出现职责模糊时的推诿、扯皮等延误城市更新工作进程的现象。

（五）在用地性质、规划指标管理等方面进行创新性研究

城市有机更新中往往涉及对存量建筑的再利用，为确保更新目标的实现，可能要涉及容积率、建筑高度、建设规模等规划控制指标的变化，而这些指标往往又是已经审批通过的总体规划、控制线详细规划中的强制性指标，是否可以改变，改变的程序是什么，目前缺乏很细致的法规规定，或者说难度非常大，这就导致城市更新中的目标实现存在现实的指标障碍。

如何在合法的范畴内统筹利用好规划指标，这是一个难题，需要决策者既具有丰富的规划工作经验，也要具有相当大的魄力与决心。比如在国外和国内部分城市已经施行的容积率奖励和容积率转移政策，在一定程度上可以较好的平衡规划指标问题。

容积率转移案例，以美国纽约的下城区为例，下城区保留着很多城市早期的古老教堂和其他历史遗迹，同时也是纽约最繁华、建筑密度最高的商业区和商务区，街区常常可以看到这种现象：低矮的历史建筑被周边高耸入云的现代楼宇包围。在纽约市政府看来，那些历史建筑及所在地块的产权人，本该拥有同区域的高容积率，也可以建成摩天大楼，但是出于历史建筑保护的需要，“制约了”产权人用足自身容积率的可能。于是，纽约市的规划部门赋予了产权人开发权转移的权利，即历史建筑及所在地块的产权人，可以把自己无法使用的容积率（也就是“上空权”（Air Right））转卖给直接相邻地块的开发者。这样一来，历史建筑及所在地块的产权人就可以获得相当的收益，来维护修缮历史建筑；政府也能通过“上空权”的转移，获得更多的财政收入。

容积率转移在国内也有很多案例。比如前面提到的上海新天地项目，在保证整个街坊容积率总体平衡的基础上，实施容积率转移政策，保留“新天地”原有里弄建筑的肌理和风貌，改造成为公共活动中心，同时规划建设了中心开敞人工湖，将高容积率转移到周边的居住用地与商务办公用地，这样既实现了旧区改善，人民群众的生活条件得到了极大改善，开发商也实现了最终盈利。这项政策后来也被写入《上海市城市更新条例》。2021年8月25日上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过的《上海市城市更新条例》第四十三条规定“城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。”这是上海市对于容积率奖励和容积率转移机制在城市建设领域的充分肯定，对于当前各地正在开展的历史城区保护更新提供了更为广阔的思路和样本。

另外，在土地政策创新方面，深圳一直走在全国的前列。2022年3月30日，深圳市规划和自然资源局发布关于公开征求《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）意见的通告。此举的目的，就是要通过规划、土地、资金、产权的政策组合拳，对零散低效用地进行整合、清理和再开发，统筹解决补偿安置等各项问题。要更加充分地激活、引导和引进市场主体，运用“土地+规划+资金”的组合工具，改变单一的财政资金收储模式，降低存量发展中政府的财政压力，实现低成本运作，变先收储后供应为退出与引入同步协调，实现更高效的土地整备和城市更新。

（六）加强监督管理，建立长效保护机制

城市更新改造后的历史建筑，要充分发挥运营单位的市场主体的作用，打造成网红地、潮流区，使得历史建筑重焕生机。同时，在后期运营过程中，政府应当主动监督引导，推动建立历史建筑在使用、维护方面的长效保护机制。

在监督管理方面，除政府部门履行监管职责外，公民个人、企事业单位、相关组织都可参与到对历史建筑保护更新及运营管理工作的日常巡查当中去，政府部门对于公众的监督要及时处理，发现有毁损历史建筑或不利于历史建筑保护的情形，要及时依法处理等等。

同时，将城市更新、历史建筑保护、城市风貌保护、环境保护等方面的工作纳入公益诉讼办案范围，检察机关在历史文物、历史建筑保护方面也可提前介入。如在历史建筑年久失修，长期处于损毁状态，国家利益和社会公共利益受到侵害的前提下，检察机关可向相关行政部门发出诉前检察建议，要求依法履行历史建筑的监管和保护职责。在后期跟进监督时，如检察机关发现上述问题没有得到有效整改，检察院可向法院提起行政公益诉讼，要求相关行政机关继续履行监督管理法定职责等。

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