2020年10月，“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，城市更新升级为国家战略；2021年4月19日，青岛市人民政府发布“青政发[2021]8号”《关于推进城市更新工作的意见》；2022年3月4日，中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅印发《青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动方案》，提出“一年重谋划、两年快起步、三年见成效、五年大变样”的总体部署。而随着各项攻坚行动的具体开展，一些实际问题和纠纷也或将暴露，其中各类用于商业、工业等用途的经营性住房的征收，由于牵涉多方主体及多种补偿，一直以来都是纠纷较为集中的方面；因此协调好征收人、房屋所有权人与承租人的利益关系，对于预防社会群体事件的发生和城市更新工作的顺利推进都具有重要意义。笔者近日遇到一例经营性房屋征收中承租人补偿问题的咨询，基于此，本文将简要探析承租人在经营性房屋征收中的独立补偿请求权相关问题。
当前，城市化、商业化进程不断深入，城市范围不断拓展、商业模式日益多样，国有、集体土地之上房屋的出租、流转等较过往亦更加频繁，对其征收工作也呈现出日益复杂的态势。国有土地上房屋征收中承租人的利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日施行）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋的，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”，承租人并非被征收人，存在租赁的经营性房屋征收中，相关补偿应向房屋所有人支付。集体土地上房屋的征收，由于集体土地性质的特殊，征收的对象为土地，地上房屋一般作为地上附着物一并征收，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况，相关征收的程序主要依照《土地管理法》及其实施条例的规定进行，但其中并未有对于地上房屋承租人权益的相关内容。实践中，承租人的权益主要通过地方立法的方式明确，亦基本上保持了与国有土地上房屋征收仅对所有人补偿的基本原则。如《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（2009年7月2日施行）第六条规定：“实施房屋拆迁补偿安置应当遵循统一拆迁、统一补偿标准、合理安置的原则，确保被拆迁房屋的所有权人得到合理补偿和安置”；第三十三条规定：“房屋出租人应将承租人的生产、生活设施补偿费和搬迁补助费支付给承租人”。《扬州市市区集体土地上房屋搬迁管理暂行办法》（2020年10月19日施行）第三十二条规定：“被搬迁人将房屋出租的，仅对被搬迁人进行补偿结算。承租人的损失，由被搬迁人与承租人自行协商解决”。同时，最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官会议纪要也明确了这一观点：“在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下，允许对“城中村”类房屋的征收适用国有土地房屋征收与补偿的相关规定”。需要注意的是，在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确以上原则前，对于国有土地上房屋征收中承租人相关补偿利益，1991年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》在其2001年修订时的第三十一条曾明确了“承租人”享有独立的补偿权益：“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费”，同时依照该规定，我们可以得出搬迁补助费、临时安置费等补偿应当归属于房屋的实际使用人的结论。但该规定随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，现已失效。因此，无论是对于国有土地或是集体土地之上房屋的征收，在立法规定及司法适用上，仅对所有权人补偿的原则在合法性上并不存在问题，该原则亦与《民法典》第一百一十七条、二百四十三条、三百二十七条等仅规定对于法定物权权利人补偿的情况一致。可以理解，现行立法是在当前时代环境及特定立法目的之下，将制度设计更多着眼于征收行为本身操作效率上，在租赁关系真实情况确认难度较大，且承租人利益存在其他法律途径维护的情况下，力求做到合法性与效率性上的平衡。
根据前述法规，无论对于国有土地上房屋或集体土地及之上房屋，均明确规定国家为了公共利益的需要，可以依法进行征收，但应当给予补偿，即对因征收行为导致权利人丧失的合法财产权利进行对应补偿，补偿的范围基本包括价值补偿，搬迁、临时安置补偿，停产停业损失补偿等。而存在合法租赁事实的经营性房屋项下，承租人作为房屋使用人对于以上补偿范围均存在成为直接权益人的可能，具体来说：原《城市房屋拆迁管理条例》即明确规定，对于存在合法租赁事实的国有土地之上房屋的征收时，相应搬迁补助费、临时安置费、停业停产损失等应当归属承租人。以上规定虽已失效，但根据《民法典》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在房屋所有人将房屋出租时，其所有权权能就发生了分离，占有、使用和收益三项权能由承租人行使，其所实现的分离情况，与用益物权基本一致。而《民法典》第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”虽然租赁合同为债权，并非用益物权，但在补偿基础之上与用益物权并无任何区别，且从实际补偿款的最终分配情况看，因占有、使用而产生的各项补偿归属于承租人，其系经营性房屋征收补偿的直接权益人，应当享有独立的补偿请求权。与国有土地不同，一直以来，对于集体土地及其之上房屋的流转效力问题由于缺少明确规定，相应征收情况下承租人的补偿问题也存在一定的争议。但2020年1月1日施行的修改后的《土地管理法》虽然仍未规定对于集体土地及之上房屋征收补偿中承租人利益如何处理，但第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”确认了集体经营性建设用地出租的合法性，相应土地及之上房屋承租人基本上具有与国有土地条件下相同的地位及权利，因此基于前文分析，集体土地之上经营性房屋承租人亦应当享有独立补偿请求权。
补偿决定前承租人的独立补偿请求权
行政征收中，被征收人补偿内容确定的方式一般有与征收人订立补偿协议或由征收人作出补偿决定两种，本文为表达便利统一以补偿决定代替。在补偿决定前，依照前文法规及司法观点，并结合征收人所涉相关行政诉讼案例中的观点来看，实践中承租人一般无法脱离所有权人独立与征收人沟通征收补偿事宜，征收人仅接受承租人通过所有权人向征收人提出相应主张请求，无法在沟通阶段行使独立补偿请求权。但承租人作为直接权益人，在相应补偿内容确定时，需要其配合提供材料以及提供各种便利，若将承租人排除在协商之外，转而由对经营活动并不知情的房屋所有权人代承租人主张权利，就容易导致权利主张表达的不到位、相关补偿条款对承租人权利忽视，甚至暗箱操作、利益输送等可能。从救济途径来看，房屋征收依法具有严格的制度程序要求，如需拟定征收补偿方案，对方案论证、公布、征求意见，确定征收方案并发布征收决定公告等等；其中部分内容也与承租人息息相关，但以上相关行为从性质上讲，均属于程序性行政行为，并不会对承租人的利益造成直接影响，承租人若对以上程序性行政行为不服，以征收人为被告向人民法院起诉，由于不具有直接利害关系，不具有原告资格，法院一般将不予立案。
补偿决定后承租人的独立补偿请求权经营性土地上租赁房屋被征收的过程中涉及两个法律关系：一是征收人与房屋所有权人之间的行政征收法律关系；二是房屋所有权人与承租人之间的租赁合同关系。补偿决定之后，这两种关系之下承租人的独立补偿请求权情况如下：根据合同相对性，在征收决定作出后，若承租人依法应当享有的补偿利益未得到出租人支付，承租人可根据与房屋所有权人之间的租赁合同关系向房屋所有权人提起给付请求。不过需要明确的是该种给付请求，并非本文所讲“独立补偿请求权”，补偿取得需依赖于房屋所有人的情况下，其仅为一种补偿分配请求权。对于此问题，本公众号曾在《国有土地上房屋征收过程中承租人利益的保护》一文进行分析，在此仅简要概括下文中观点。即承租人可在补偿决定已包含承租人相关补偿权益且征收人已向房屋所有人支付相应补偿，租赁合同合法有效的条件下主张补偿分配。在政府征收行为认定为不可抗力，或租赁合同存在征收免责条款时，请求权基础可为代偿请求权或基于附随义务和后合同义务的损害赔偿请求权。显而易见的是，该种将本应归属不同主体的权益向占有优势地位的一方全额支付的制度设计，本身就容易在租赁合同关系双方当事人之间产生纠纷，而独立补偿请求权的缺失更易导致承租人权利受到侵害并增加维权难度，为此上文作者亦对承租人权利保护提出了几点针对性的建议，可供参考。但若因为征收人或所有权人的原因导致补偿决定之中承租人相关利益缺失，根据前文作者观点，承租人无法在租赁合同关系下向房屋所有权人主张权益。根据检索，在承租人起诉征收人的相关行政诉讼案件之中，法院往往根据《行政诉讼法第》四十九条第（一）项、第二十五条第一款，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的规定，以征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告为由，不予立案。但随着最高人民法院部分再审判例，如(2019)最高法行申13115号、(2020)最高法行再110号案件等的作出，以及《新编最高人民法院司法观点集成·行政卷II（第二版）》2023年3月版第937页观点编号672的意见，当前在行政征收法律关系下法院逐步倾向肯定承租人为经营性房屋征收时的补偿权利人，若征收人不按照补偿决定履行法定职责、义务或对于补偿决定中归属与承租人的相关补偿内容不服时，此时补偿决定的内容及其履行会对承租人产生直接影响，应当认定承租人与补偿决定之间具有利害关系，承租人可脱离房屋所有人，基于行政征收法律关系独立地向征收人主张补偿请求权。
结语综合本文以上探析内容，经营性房屋征收中独立补偿请求权从法理上来讲有着较为清晰的基础，但在立法上并未对其权利进行明确规定，从而导致合法承租人作为相关征收补偿权利人缺乏权利行使和救济的法律依据。在此现状下，司法作为立法滞后问题下有效的补充手段，正逐步通过判例、司法观点等多种方式在一定程度上进行补救，给予承租人一定行使独立补偿请求权的空间；但仅可在补偿决定作出后，征收人不按照补偿决定履行法定职责、义务或对于补偿决定中归属于承租人的相关补偿内容不服时通过行政诉讼手段行使。《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行距今已过十余年，十多年间社会变迁程度、经营性房屋租赁模式普及、便利程度已然大不相同，相应城镇及乡村经济情况也早已日新月异。因此，在征收拆迁法律规范体系下赋予承租人以当事人的法律地位，对于城市更新工作中征收的效率以及相关主体的保护均将具有十分重要的意义。
律师
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吴亚轩律师专注于证券资本、公司治理、银行金融、争议解决等业务，在企业发行股票与上市、银行金融票据、建设工程等领域为多家大型企业、金融机构提供非诉及诉讼法律服务。
