坚持规划先行，强化规划引领，先规划后用地

《中华人民共和国城乡规划法》中所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。此外，还有专业规划、专项规划、城市设计等等。

目前，青岛市已开展轨道交通TOD综合开发战略规划、轨道交通沿线土地资源开发利用专项规划、中心城区地下空间开发利用专项规划等顶层规划编制，在城镇总体规划的指导下，从公众利益出发对涉轨道交通土地资源及其空间利用进行了系统研究。内容主要包括：1、开展轨道交通土地资源调查。摸清土地利用现状、土地权属情况、规划使用用途等等。2、优化用地布局和规划指标。科学论证地上地下开发容量规模、适度提高站点周边土地的开发强度、充分衔接交通建设时序和投融资需要等等。3、合理划定土地资源开发利用边界，轨道交通核心区、特定区、各区（市）用于轨道交通开发建设的成片土地等等。

由于我国城乡规划体系层次较多，因此轨道交通土地资源开发利用专项规划，在具体实施过程中需要与各级国土空间总体规划、相关专项规划、控制性详细规划相衔接，规划成果按程序报市政府审批后，纳入相关片区控规并进行动态维护。重点地块的城市设计成果也应纳入相关片区的控制性详细规划，用于指导土地出让和开发建设。因此，轨道交通项目在具体落地时，必须要与控制线详细规划做好衔接。同时，各层级规划在编制过程中应当充分预留未来发展空间，并与轨道交通专项规划做好衔接，甚至轨道交通专项规划中的部分内容可以直接纳入到控规的编制成果中。

土地混合利用是TOD发展模式的重要特征之一。TOD发展模式从用地角度来看，就是强调土地的集约利用，实现交通高效便捷出行，最终实现居住、办公、商业、公共空间等与公共交通设施形成有效整合的一体化社区。

土地混合利用强调功能的集聚与协同，空间布局混合的背后实质上是土地使用权的混合，这就需要针对TOD项目研究相应的土地使用权管理措施。比如，在平面和垂直空间可采取分层出让、分层确权的管理方式。

传统意义上的建设用地使用权，是平面的，但是地铁上盖物业，土地使用权则是立体的、多层次的。以深圳前海湾车辆段上盖项目为例，这是我国内地首次采用分层出让方式，对地铁运营与地铁上盖物业分别设权、分别出让。深圳市国土资源和房产管理局按照空间结构，将该项目土地分为三层：第一层是地下空间即地铁运行线，划拨国有建设用地使用权；第二层是地上0-15米为车辆段配套设施空间、交通转换层空间，协议出让国有建设用地使用权；第三层为15米以上，即地铁上盖和相邻部分物业开发空间，挂牌出让国有建设用地使用权。按照这个垂直分层，创新了土地出让方式。目前各地出台的轨道交通综合开发政策中也提出了分层出让、分层确权的土地供应方式。

现代城市的立体化发展趋势，不仅体现在向空中要空间，建筑高度不断增加，同时也反映在地下空间的开发利用上。土地分层出让、分层确权既符合现代化城市发展的需求，也符合我国关于城市地下空间利用的法律法规。比如《民法典》第三百四十五条就规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”土地的分层出让、分层确权制度，打破了用地政策方面的空间壁垒，对于综合性解决土地复合利用、最大限度地实现土地价值叠加、重塑城市空间新格局等都将起到重要作用。

创新工作机制和管理思路，破解轨道交通周边区域受各类限制条件造成的规划开发困境问题

（一）建立部门协作机制，形成多方协作闭环

通常地铁建设及地铁周边区域开发建设，都会涉及多个部门和主体，这就需要建立部门之间的协作机制，不仅在规划设计、规划编制层面上要有统筹规划，在实施推进的过程中更需要强有力的统筹和制度支撑。

尤其是交通部门和规划部门的协作机制，很多轨道交通项目的审批涉及多个行政主管部门，前置程序也很多，各个部门的审批时限各有不同，如果没有建立起协同工作机制，或联席工作会议，将会大大降低审批效率。

（二）创新用地管理方式，允许综合开发、分层开发和高强度开发等

目前，在建设用地的分类上，我们执行的是国家《城市用地分类与规划建设用地标准》，建议在此基础上，增加混合用地的类别划分，来加强土地混合利用的规划引导。这样就可以将一系列相互关联的功能紧凑地安排在同一区域内，打破现行的一宗地只有一种用地性质的城市用地管理模式，可以在一宗地上同时建设多种功能的建筑物，实现以建筑功能使用需求为主体的综合性用地管理。

另外，TOD规划的基本原则之一就是高密度开发，住建部《城市轨道沿线地区规划设计导则》根据站点的分类，为了鼓励高强度开发，提出了以开发强度的下限作为TOD规划编制指引，比如规划中心城区超过500万人的城市，中心站核心区范围内地块的净容积率下限为6，一般站核心区范围内地块的净容积率下限为2.5，充分体现了TOD地区与周边非TOD地区开发强度的差异。

（三）创新规划管理技术，充分利用开发规模平衡转移等方式，合理划定城市建设强度高度密度分区

在规划层面上，容积率、建筑密度、建筑高度等都是审批通过的控制性详细规划中的重要规划指标。TOD项目建设过程中，同样要符合控规中关于强制性指标的要求。

上海市通过开发规模平衡转移方式，围绕轨道交通站点形成高强度开发（高容积率区域），外围腾挪用地用来布局公共绿地和开放空间（低容积率区域），这样统算下来，实际上在特定区域内，容积率指标还是符合控规要求的。

深圳市则规定城市更新单元规划容积由基础容积、转移容积、奖励容积三部分组成，并设置了不同地块的容积率修正系数。根据地块周边站点的数量，以及地块与站点间的距离等因素，提供地块容积率上浮的修正系数，适当提高站点周边用地的开发强度。

通过国内外一些城市在轨道交通方面的实践，我们可以发现，为了推动轨道交通建设，很多地方都在规划技术层面上进行创新。我们青岛市也可以细化相关城市规划管理技术规定，建立灵活的容积率转移平衡机制，以轨道站点分级为参照，明确“在什么条件下、什么范围内”鼓励高强度开发。比如借鉴深圳、上海等城市经验，在中心地区和轨道站点周边地块，开发强度宜高则高，以促进土地资源集约高效复合利用；在“临山、临海、临绿、临文”地区，开发强度宜低则低，以加强对山脊线、海岸线、文保建筑等的保护，彰显青岛城市特色。在强度高度密度分区划定的过程中，充分结合站点等级，划定为不同的强度高度密度分区，并给予不等的基准容积率等。

“地铁一响，黄金万两”“建轨道就是建城市”，这充分说明以轨道交通引领城市发展格局这种理念已成为社会共识。深入学习研究城乡规划法律法规，统筹土地要素与规划技术支撑，充分发挥土地、规划和政策赋能作用，必将为TOD建设项目的发展、为青岛市的城市更新提供规划动力。