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“双黄连口服液事件”的法律沉思：谈突发公共卫生事件中药品信息披露的立法必要性

2020-02-06

政府法律事务 “双黄连口服液事件”的法律沉思：谈突发公共卫生事件中药品信息披露的立法必要性

作者赵吉军

作者：赵吉军

【观点提示】

（1）就药品购销行为本身而言，买者后果自负，但市场秩序和社会信赖的基础严重受损。

（2）误导性药品信息披露，将对突发公共卫生事件的处置造成妨害。

（3）在缺乏制度约束的药品信息披露中，难以界定相关主体的权利和责任。

（4）建议国家制定突发公共卫生事件中药品研发信息披露管理制度。将突发公共事件中的药品研发信息披露纳入统一管理体系，以消弭个体的随意性披露可能导致的负面作用和社会风险。

壹

“双黄连口服液事件”始末

2020年1月31日晚间，有媒体报道，上海药物所、武汉病毒所联合发现中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒， “记者31日从中国科学院上海药物所获悉，该所和武汉病毒所联合研究初步发现，中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”；“目前，双黄连口服液已在上海公共卫生临床中心、华中科技大学附属同济医院开展临床研究”。

https://m.weibo.cn/1699432410/4466927503734764

（新华视点信息发布）

http://www.cas.cn/yw/202001/t20200131_4733137.shtml

（中科院网站关于双黄连口服液的信息发布）

一石激起千层浪，此信息一出，在各大电商平台上的双黄连口服液瞬间被抢购一空，纷纷显示为无货或下架状态，甚至连作为兽药使用的双黄连口服液也被人们在慌乱中抢购了。线下各药店门口也排起抢购药品的长队，一些药店存货告罄，不得不采取限购措施。有关药品生产厂家也纷纷采取措施，加大双黄连口服液的生产和供应……

图片来源于网络

但伴随“双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”消息的传出，也早有各方人士对该中成药是否具有防治新型冠状病毒功效提出了质疑，认为“可抑制新型冠状病毒”的表述并非是明确其可预防或治疗该病毒性肺炎，而且尚无临床研究证明该药品的疗效，呼吁大家不要盲目抢购或服用。一时间，围绕双黄连口服液众说纷纭，迅速成为疫情笼罩下的社会热点。

2月1日上午，人民日报微博发布消息，强调“抑制并不等于预防和治疗”！特别提醒：请勿抢购自行服用双黄连口服液。微博称目前该发现仍是初步研究，该药已在上海公共卫生临床中心、华中科技大学附属同济医院开展临床研究，对病人如何有效还要做大量的实验。特别提醒：按照世界卫生组织说法，到目前为止，还没有用于预防和治疗新型冠状病毒的药物。特定的治疗方法正在研究中，并将通过临床试验进行测试。再次提醒：普通人请勿自行服用双黄连口服液。

https://m.weibo.cn/2803301701/4467060161289290

（人民日报微博发布）

2月1日晚间，中国科学院上海药物研究所发布声明称，中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒这一结论是基于实验室体外研究的结果。研究团队通过实验室体外试验证明，双黄连有抑制新型冠状病毒作用。

至此，双黄连口服液并非已被确定为预防和治疗新型冠状病毒的适用药物，算是水落石出，“双黄连口服液事件”也告一段落。

但是，笔者认为，在新型冠状病毒肺炎已成为社会重大突发公共卫生事件背景下，对于“双黄连口服液事件”的法律思考，并不应该就此止步。以下，本文想从误导性信息造成抢购行为的社会后果以及突发公共卫生事件中药品信息管理两个层面，谈一下自己的看法。

贰

药品购销行为本身：买者后果自负，但市场秩序和社会信赖的基础严重受损

讨论在此事件中匆忙抢购药品的消费行为或经营采购行为，看上去似乎是个有点儿浅薄的问题。很多人会觉得，这仅是一个消费者或经营者的经济利益问题，只是某些个体得益还是受损、挣钱或者亏钱的问题。在全社会正面对新型病毒威胁这一重大公共卫生事件时，着眼这一消费或经营行为的分析，是视角狭窄的喧宾夺主之举。

但笔者认为，考察一个局部行为所引发的公众认识及其社会性后果，恰是我们分析某一事件对社会管理所产生影响作用的一个不能省略的细节。将该类行为放在市场秩序和社会信用的框架中考虑，我们不难发现该事件对市场秩序和社会信用的影响后果已远超出个体利益范畴。

（一）该事件中的购买行为是否构成《合同法》上的重大误解。

首先，我们来看一下“双黄连口服液事件”中基于误解的购买行为在合同法上可以做出的分析。

消费者和经营者对双黄连口服液的购销行为，包括零售购买和药品批发，均构成我国《合同法》所规范的买卖合同行为。在此“双黄连口服液事件”中，大量购买者是基于“双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”这一信息进而认为该药品可以防治新型冠状病毒，才选择购买的。但该错误认识随后就被相关机构澄清和纠正了，该药品目前并不是明确的防治新型冠状病毒的药物，普通人不应自行服用该药物。甚至，有媒体还透露，作为治疗感冒的常规药品，2013年、2014 年国家药品不良反应监测年度报告显示，双黄连合剂（口服液、颗粒、胶囊、片）在中成药口服制剂中不良反应中名列前茅。也就是说，人们若不当服用此药，非但不能防治眼下的新型病毒，还有引发不良反应、损害身体健康的风险。民众抢购药品的行为，与其主观目的南辕北辙。

如此一来，之前在该事件中购买了药品的消费者或订购了药品的批发商们，该如何处理这些交易呢？他们能否援引合同法中的“重大误解”条款撤销交易，要求退货或者撤销合同？这个问题出现在药品买卖中还是较为复杂的。

《合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。

其中的重大误解，是指一方当事人因自己的过错导致对合同的内容等发生误解而订立了合同。这种误解可以是对合同当事人、交易性质、标的物等发生的错误认识，以至于假如没有这种误解存在，则当事人不会选择进行该交易。这一法律制度，给交易中地位不利的一方提供了救济途径。

分析“双黄连口服液事件”中消费者的购买行为，可以看出消费者对于标的物的认识存在重大误解，是在误认为该药品具有防治新型冠状病毒功效的情况下才购买的。对于这种基于误解发生的交易，购买人在理论上是可以主张撤销合同的。但是，由于药品零售行为的特殊性，这种撤销交易的诉求，在现实中面临很大的障碍。

我们知道，药品作为一种特殊商品，因涉及特殊的安全性要求，其出售后，退还药品的行为被严格限制。国家《药品经营质量管理规范》在药品零售质量管理措施中，明确规定“除药品质量原因外，药品一经售出，不得退换”。实践中，对于在药店零售的药品，一般都不允许离店后再行退换，就是考虑药品再行销售的安全性问题。

这次“双黄连口服液事件”中从药店抢购的消费者，即便重大误解事由确实存在，恐怕也是无法要求退货的，因为药品零售行为的特殊性限制了消费者解除权的行使，这也是考量社会公共利益后的必然结论。而有一些通过网络平台进行的线上销售，则可以约定在某种条件下退货权利。另外，在此次事件中，听说有的网络卖家在发现购买人下单的兽用双黄连口服液是出于误购后，主动解除交易并退还了货款，对于这种有诚信理念的卖家，值得我们点赞。

至于那些因该事件影响而采购了双黄连口服液的批发商或药品经营单位，其具体情况尚没有信息披露出来。但从相关报道中可以看出，有关药企也在加紧进行双黄连口服液的生产和外运，可以推测该药品的批发订单也会存在因该事件出现短期增长的情况。假如采购者已经下单达成交易，能否依据“重大误解”事由提出撤销合同呢？

图片来源于网络

笔者认为，对于药品经营者而言，主张因重大误解行使撤销权是难以成立的。理由是，对于专业药品经营者来说，其在“双黄连口服液事件”中是否存在重大误解会是个问题。专业药品经营者不同于一般消费者，它们需要具备专业人员及资质条件，有对医药知识的较高掌握和分析能力，其主张因媒体报道而产生重大误解并发生交易，不具有合理性。其采购行为假如发生，只能作为商业风险判断失误来看待，能否要求解除合同需与交易对方协商处理。

（二）该事件对个体利益的影响后果，远弱于对社会秩序和信用的破坏。

消费者花钱抢购了药品、甚至冒着疫情风险上街排队买药，之后发现这种抢购与防病治病目的相背离，其感受应该不只是对花费的心疼。虽然这些药今后还可以用于治疗感冒，但人们内心的郁闷或愤懑恐怕很难瞬间消解。这种事情怨不得药店，药店是没有责任的，只能怨自己，但细想自己也挺无辜的，在人心惶惶的情况下，谁能要求自己的医学知识比专业机构和专业人员还专业呢？人们的不满情绪，不会仅局限在误导信息发布者或获利者身上，还会及于社会管理措施的失效，造成对社会秩序信赖程度的降低。

而从经济秩序角度来看，公平、诚信是市场竞争的基石。在此次事件中，因为对药品功效的错误认识而诱发的消费和经营行为，无论如何都不能认为是遵循了公平、诚信市场法则的正常市场行为。那些从该事件中获利的药品生产经营者，虽然不一定有自身的过错感，但至少也会被一丝侥幸心理冲淡对诚实竞争的敬畏之心，甚至引发对类此事件的再次期许。这种投机心理的存在或蔓延，即便仅是极个别的存在，也将对市场环境和商业理念产生负面影响，其对市场竞争的消极作用无疑是整体性的。

叁

完善社会管理的视角：突发公共卫生事件中药品信息披露的立法必要性

（一）误导性药品信息披露，将对突发公共卫生事件的处置造成妨害。

本次“双黄连口服液事件”带给广大民众和政府部门更严肃的思考，应远远超出前述药品买卖这一经济范畴，而应考虑社会秩序稳定和疫情防控成效这一重大命题。

首先需要理解的是，在突发重大公共卫生事件情况下，若社会上出现药物信息误导事件，其影响后果将是多维度、相互反应和加强的，会对特定情况下的公共秩序和安全造成直接威胁或破坏。

此次新型冠状病毒肺炎疫情来势凶猛，发展迅速，破坏力极大，对社会稳定和民众安全造成的危害更是前所未有的。截至29日20时，全国共31个省、市、自治区启动重大突发公共卫生事件一级响应。1月30日晚间，世界卫生组织已宣布，将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件。

导致疫情的新型冠状病毒是一种人类前所未知的病毒，尚缺乏有效治疗药物，对其传播规律也不完全掌握。疫情爆发恰逢春节假期人员流动高峰，其扩散及传染极其隐蔽和迅速，疫病的所有这些特点，无疑都增加了民众的普遍恐慌心理。为切断传播途径，最重要的一项措施就是减少人员聚集和流动，通过自行隔离或定点隔离，阻断接触途径，以辨别相关病例，保护未感染人群。

而恰恰在这样的非常时期，发生了“双黄连口服液事件”，导致一部分群众为了抢购药品走出家门，涌向药店，排队聚集；相关药店面对突然蜂拥而至的人群，也很难采取严格的人员登记等管理措施，这种场面混乱的抢购行为，无疑是对疫情防控措施的破坏，额外增加了疫病扩散风险。

（二）在缺乏制度约束的药品信息披露中，难以界定相关主体的权利和责任。

其实，在本次“双黄连口服液事件”中，自药品信息刚刚从中国科学院上海药物研究所披露出来起，就有不少专业人士对所披露的药品信息提出了自己的看法和质疑，认为其表述的“可抑制新型冠状病毒”并非是明确其可以在临床上防治病毒。还有一些专业人士，从药品研发、临床验证、行政审批等药物管理角度分析认为，上海药物研究所的这个信息披露并不能认定双黄连口服液已明确为新型冠状病毒防治药品。

我们注意到，2月1日晚间，中国科学院上海药物研究所发布声明称，由中科院上海药物所、武汉病毒所1月31日向媒体提供的《上海药物所、武汉病毒所联合发现中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒》一文，内容是准确无误的。这一结论是基于实验室体外研究的结果。研究团队通过实验室体外试验证明，双黄连有抑制新型冠状病毒作用。

http://www.simm.cas.cn/xwzx/zhxw/202002/t20200201_5496163.html

（上海药物研究所的声明）

但这一纸声明显然无法完全平息公众的质疑和争论。因为在1月31日的信息披露中，措辞是“中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”，整个内容中并没有披露“基于实验室体外研究”、“通过实验室体外试验证明”等条件和事实。仅从语言表达角度，不完整的表述同样不能被认为是“准确无误”的。从该信息披露作用于社会公众的后果来看，绝大多数民众也不会将其理解成是“基于实验室体外研究”的结论，否则也不会出现连夜抢购双黄连口服液的事件。有人评论说，在体外实验中，酒精也可能抑制病毒，但他不会由此认为喝酒精就可以防治病毒，虽然这是一种调侃，但也说明人们对于体内、体外作用机理的区别还是有朴素认识的。

那么，再回到该事件本身，我们在此并无意揣度或者评价上海药物所和武汉病毒所在这个信息披露中是不是存在故意或过失的问题，我们是想说，假如这样一个信息披露当初是面向学术研究专业人员或者是专业医生的，那么其可能根本不会令他们产生错误认识和判断，因为自身的专业知识给了受众更强的判断力和专业自信。但非常不幸的是，这个信息披露实际上是通过网络媒体传达给了社会公众，那些缺乏专业知识且在汹汹疫情下心理高度紧张的老百姓，他们产生错误认识和抢购双黄连口服液的举动，就变得顺理成章了。

因此，在发生重大公共卫生事件时期，在制度层面我们有必要特别重视相关科研机构、专业人员对于治疗药品研发信息的披露行为。对此种情况下药物信息披露的程序、条件等，都应该有明确规范可循，对信息披露的影响后果，要做出事前相应的科学分析和评估。在有章可循的机制下，治疗药物信息披露不仅在程序和实体内容上可以更为严谨，出现问题后，还可以进一步分析相关主体的责任及后果。

而在此次“双黄连口服液事件”中，公众舆论纷纷杂杂，但却找不到一个疏解的出口和反馈的入口，相关社会管理部门也因无章可循，难以行使管理、疏导或者补救的职能，只能任由相关机构或公众根据自己的理解和判断来回应和处理。

（三）建议国家制定突发公共卫生事件中药品研发信息披露管理制度。

根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

在这类突发事件处置中，诊治方案制定和药品的筛选、研发是其中非常重要的一环。就眼下的新型冠状病毒肺炎这样的新型传染病来说，由于是之前人类未知的疾病，其药物的筛选和研发工作显得尤为重要和急迫，药物研究的进度和成果对突发公共卫生事件的处置和平息有至关重要的影响，也是社会公众在特殊时期异常关注和敏感的信息，对公众心理和社会舆情影响很大。

但科学研究都是一个不断探索的过程，在突发公共卫生事件中，对适症药品需求的紧迫性与科研探索的规律性是存在一定程度冲突的。一方面是人们在时刻期盼有效药物的出现，另一方面科研探索不仅需要时间过程，还会存在路径的曲折，药品的研究、筛选等科研成果，呈现出阶段性和不确定性的特点。上述客观现实情况，形成了突发公共卫生事件时期特殊的矛盾点和风险点，对于社会稳定和突发事件的处置存在重大影响。药品研发信息的社会披露和公开，非常有必要纳入国家突发公共卫生事件应急统一管理的范围。

在现行的《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等法规中，都明确规定了报告与信息发布制度，但这些规定都是针对重大事件和疫情进展方面的内容，尚没有特别针对治疗药物研发信息报告和发布方面的规定。

现行条例中也规定了“对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施”，但这一规定中也没有明确包含对新型药物研发方面信息发布的管理问题。

更为值得注意的是，在出现重大突发公共卫生事件情况下，直接参与药物研发、筛选的一些科研机构，诸如本次事件中的中科院上海药物所、武汉病毒所等科研单位，它们实际上并不是前述条例所规定的参与突发事件处置的明确主体，现有制度中并没有对其权利和责任的任何规定。而这类科研单位在突发公共卫生事件处置过程中，实际上却扮演着独特而重要的角色，其药物研究信息的对外披露，对社会公众的心理和行为存在直接的影响，这种影响过程和作用后果，是不应被忽视的。

就在笔者写这篇文章的时候，2月4日下午，又有媒体报道，科技部组织相关专家进行攻关，发现了磷酸氯喹、法匹拉韦以及中成药中一批具有抗病毒活性的上市药物。同一天，中国工程院院士李兰娟团队公布治疗新型冠状病毒肺炎的最新研究成果，披露阿比朵尔、达芦那韦两种药物可有效抑制病毒。

同样在2月4日傍晚，国家卫健委医政医管局副局长焦雅辉在国家卫健委新闻发布会上说，现在大家从媒体上看到的“有效”治疗药物，是体外细胞实验的结果，离临床实践还有很长的路要走。在这次抗击疫情过程中，我们加快了运转过程，尽量缩短周期，希望能够把真正有效的治疗方法应用到实际的临床实践中。再次澄清以上药物并非临床验证后的有效药物。

https://m.weibo.cn/1699432410/4468312274774954

（新华视点微博发布）

可见，在举国上下正全力抗击新型冠状病毒这场空前的战役中，抗病毒药物研发、筛选的信息披露工作，时时刻刻都在成为全社会关注的热点问题。所有这些治疗药物研究进展的信息，无不牵动着每一个公众、医务人员和政府管理者的神经。人们一方面期待及时了解这些医疗科研攻关的进展，同时也希望这些信息披露是科学、完整、谨慎的，避免引起公众的误解，甚至引发公众不当的行动，这一切都充分显示出对药物研发信息披露进行统一、科学管控的必要性。

笔者在此建议，相关立法机构考虑在《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等法规、规章中，明确规定药品研发信息的报告、评估和披露制度，在国务院统一领导、统一指挥下，国务院卫生行政主管部门统领其他有关部门和科研机构，统一负责药品研发信息向社会披露的管理工作，以消弭不同科研单位或医疗主体自行披露相关信息的随意性可能导致的负面作用和社会风险。

“双黄连口服液事件”在特殊的疫情中不期而来，但假如它能够引起我们的深度思考并从中吸取经验教训，进而推动社会治理的完善，那么，它曾经的出现，于国家和社会而言，也不啻为一株有价值的“疫苗”。

本文作者

赵吉军高级合伙人

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（新华视点信息发布）

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