（一）香港起源

1.分层出售制度

香港早期的房地产交易以整栋出售为主，但是大部分居民无法负担整栋建筑的购买成本，这种模式限制了市场的广泛参与。香港地产商吴多泰首创了“分层出售”的售楼方式，把每幢楼宇的楼宇契约分开，每层楼的业主都有自己的业权。这一创新使得原本按整幢出售的楼宇可以分层销售，极大地降低了居民的购房门槛，加快了房屋的销售速度，推动了房地产市场的繁荣和私人住房的发展。后来经过发展，分层出售变更为分单元出售。

2.“卖楼花”制度

分单元出售虽然降低了购房门槛，但是对于普通居民来说，一次性付清购房款依然十分困难，于是在分层销售推行后，分期付款随之推出。在开发九龙油麻地公众四方街新楼时，由于资金不足，霍英东推出了“卖楼花”的售楼方式，即买家只需交50%的订金，其余款项分5期还清，房子交付时付清最后一期。后来经过市场不断调节完善，首次置业的首付比率再次降低、分期付款的节点也更加明确。这些创新极大地促进了房屋建造速度和规模，私人住房得到了快速发展。

3.按揭贷款制度

随着分层出售和“卖楼花”模式的成功，按揭贷款模式也被引入香港房地产市场。对于购房者，购房者可以支付一定比例的首付，剩余部分通过银行贷款支付，这进一步降低了购房者的资金压力，推动了市场的繁荣。对于开发商，银行提供的按揭贷款，成为开发商进行房地产开发的重要资金来源，开发商能够利用较少的自有资金，通过银行贷款来扩大开发规模。以上模式的成功得益于香港政府通过制定相关法律和监管措施，确保按揭贷款业务的健康发展。至今，香港的按揭政策仍在不断调整中，以适应市场变化和防范风险。

4.预售制度特征

预售条件方面，香港的预售必须满足确保地价已经全数支付以及证明有能力支付所有“建筑费”两个条件。预售资金方面，香港的预售资金监管主体是律师行，所有预售金都打到律师行名下的专设账户内，由律师行以保证金保存人的身份持有、监管。按揭贷款时点方面，香港购房者在房屋完成建设并正式交付前才申请按揭贷款。风险承担方面，香港购房者按揭贷款在项目完工后才申请发放，购房者承担风险较小。监管机制方面，香港对预售金的监管较严格，预售金必须用于建筑施工，支取需要得到独立第三方的认可人士的签字，由律师行核实后将款项直接打到建筑商账户，而非开发商账户。

（二）大陆引进

1.社会发展需求

建国后，我国在计划经济体制背景下实施了住房建设与分配由单位和政府主导的住房制度，但是这种制度高度依赖财政拨款，造成了住房严重供给不足、居民住房水平下降以及严重的财政负担的问题。在改革开放初期，中国内地城市居民住房条件普遍较差，人均住宅建筑面积小，住房短缺问题严重。同时，由于国家资本积累不足，住房建设资金有限，需要引入新的机制来吸引社会资金参与住房建设。大陆引进香港商品房预售制是在特定的历史时期，为了解决住房短缺、资金不足、降低房地产业进入门槛以及推动房地产市场和城镇化发展等多重需求下进行的。

2.制度响应落地

1980年，深圳作为大陆最早的四个经济特区之一，开始尝试市场、工业、建筑业、劳动力、金融等方面的改革。1982年底，深圳率先征收土地使用费，允许外商有偿使用土地，租期为50年。1983年，深圳发布《深圳经济特区商品房质量管理规定》，率先引入商品房预售制度。1994年，在前期近15年的改革探索的基础上，我国以深圳住房模式为基础，确立了市场化住房改革的基本方向。1994年7月全国人大通过了《城市房地产管理法》，对商品房预售条件、监管措施等作出了原则性规定，这标志着大陆正式在立法上确认引进房屋预售制度。1994年11月，建设部发布了《城市商品房预售管理办法》，对商品房预售条件等做出了明确规定。1998年7月，国务院发布了《城市房地产开发经营管理条例》，进一步明确了商品房预售的具体要求，同时规定了预售合同的登记备案等要求。

3.预售制度特征

由于经济结构和政策因素等不同，大陆商品房预售制度与香港存在多方面的差异。预售条件方面，大陆的预售条件包括开发商已交付全部土地使用权出让金、持有建设工程规划许可证和施工许可证、投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上等。预售资金方面，大陆实行预售资金监管制度，预售金监管账户开立在开发商名下。按揭贷款时点方面，大陆购房者在购房合同网签后就可以申请按揭贷款，按揭贷款作为预售资金存入监管账户。风险承担方面，大陆的预售制度要求购房者预付全部房款，包括首付款和银行按揭贷款，本质上是由购房者承担风险。监管机制方面，大陆没有全国统一的规定，一般由各省住建部门、人民银行、银保监三家共同发文制定具体的办法，监管的执行力度和效果在不同地区有差异。

1.加快住房建设

购房者支付的首付款和通过银行贷款支付的剩余房款直接进入开发商账户，成为开发商现金回笼的一部分。商品房预售制度允许开发商在房屋建设完成前获得资金，在降低开发商资金断裂风险的同时有效地满足了开发商庞大的融资需求，可以加快住房建设的速度，提高住房供给的效率，减少了开发商在项目开发过程中对资金的占用，提高了资金的流动性和使用效率。我国商品房预售制度促成了开发商开发房地产的高周转模式，即快速销售、快速回款、快速再投资，这种模式下开发商可以在同一时间内开发更多的项目，大大缓解了我国在改革开放初期面临的住宅严重短缺的困境。

2.助推经济发展

2003年8月12日，国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，确立“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”房地产业作为国民经济的支柱产业，其快速发展对经济增长具有显著的拉动作用。首先，商品房预售制度促进了房地产市场的繁荣，带动了相关产业的发展，增加了地方政府的土地出让收入，为地方政府推动城市建设和城镇化提供了财政支持，为城市发展提供了源源不竭的经济动力。其次，商品房预售制度为房地产开发企业提供资金，缩短了房地产的开发周期，加快了住房建设速度，从而加速了城镇化的进程。我国目前的城镇化率已达到了66%，用40年的时间走完了西方发达国家400年走完的路，商品房预售制度对加速城镇化建设功不可没。

3.助力行业发展

商品房预售制度加快了住房建设速度，对上下游产业的发展起到了拉动作用。随着房地产市场的扩大，更多的建筑项目启动，为建筑业和建材业提供了更多的工作机会和业务量。同时，诸如金融贷款、法律服务、装修装饰、家具家电、物业服务等房地产配套行业也在房地产市场的拉动下蓬勃发展，商品房预售制度在一定程度上推动了经济结构的调整，通过房地产业的发展带动了相关产业的升级和转型。产业的升级和转型会带动人力资源跨空间和区域流动，创造出因产业而新兴的区域经济中心或新型城镇，这又会带动产生新的住房需求，如此往复循环，不断发展。

1.各方利益冲突

我国商品房预售制度在本质上各方存在利益冲突，在我国实行预售制初期，城镇化、刚性与改善型需求使得房地产市场景气十足，各方利益冲突并不明显。可是随着房地产市场形势的变化，各方利益冲突开始显现。在开发商与购房者之间，开发商通过预售迅速回笼资金，但可能因资金挪用导致项目延期或烂尾，购房者面临房屋交付不能的风险。在银行与购房者之间，银行在按揭贷款中享有抵押权，如果购房者无法偿还贷款，银行行使抵押权导致购房者失去房产。在承包人与开发商之前，承包人可能因为开发商延期支付工程款而主张工程价款优先受偿权。在银行与承包人之间，在建设工程烂尾的情况下，银行的抵押权和承包人的工程款优先受偿权发生冲突。而在购房者之间，如果开发商“一房多卖”，也会在同一房产上存在多个权利主张。

2.权利义务失衡

权利义务失衡主要体现在开发商和购房者之间。信息不对称，由于房屋尚未建成，购房者无法在购买时看到实际房屋，买房成为“看图选房”，购房者需要承担至少一两年的不确定性风险，包括容积率、公摊面积、施工质量、交房时间等。风险不对等，开发商可以用较少的自有资金撬动项目开发建设，通过预售制度加快资金周转和提升杠杆，将建设风险和融资压力提前转嫁给购房者。开发商总部在各地设立项目公司进行房地产开发，预售资金由集团统一调配，一旦出现问题项目公司可以迅速与集团总部切割，即便项目公司破产也仅以现有资产抵债，集团总部不承担风险。保护不对等，预售制度对开发商来说可以完全满足快速融资的需求，但是对购房者来说，在签订预售合同支付完首付款后再从银行一次性贷款，在建造未交付阶段就开始支付月供，但是项目一旦出现烂尾对购房者权益的保护不够有力，容易引发群体性事件和社会不稳定的问题。

3.资金监管不严

2010年，为进一步加强房地产市场监管，完善商品住房预售制度，住建部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，要求各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。2022年1月，住建部、中国人民银行和银保监会联合印发《关于规范商品房预售资金监管的意见》，对预售资金监管提出意见。虽然有以上文件的指导，但是在实际执行过程中，一些地方政府和银行对预售资金的监管不够严格，导致开发商挪用预售资金进行其他投资或偿还债务的现象频发，从而影响到项目的正常建设和交付，造成商品房后续建设停滞，工程延期甚至烂尾，购房者面临延期收房或无法收房的风险。另外，随着房地产市场的变化，原有的监管制度可能不再适应新的市场形势，需要及时调整和完善，但政策调整往往滞后于市场变化。

4.引发金融风险

我国商品房预售制度导致很多企业只要筹集小部分资金，后续通过银行贷款、代建单位垫资、收取全额预购房款等方式就可以进行项目建设。因项目自有资金较少，一旦出现市场风险事件和预期不良等情况，就可能会导致项目资金链断裂、工程烂尾项目搁置，给购房者造成了极高风险和严重后果。由于涉及的购房者人数众多且预售金额较大，房地产企业的违约行为不仅会严重损害购房者的合法利益，也会削弱提供贷款银行的经营能力，造成银行不良资产率升高，市场流动性降低，房地产的资金风险最终会转嫁给金融系统，可能导致发生系统性金融风险。

（一）境外制度经验

1.英国的分期付款制度

在英国购买期房时，买卖双方会各有一名律师，双方律师会直接沟通确定所有交易细节，包括合同、房产、证件、资金等。只有在律师确认所有细节安全无误的情况下，买卖双方才会根据律师要求先付首付交换合同，再付全款过户房屋完成交易。英国期房的首付比例一般在10％-25％，在双方签订购买协议的21天内支付首付款，在阶段付款这一过程中，6-24个月再支付第二笔及第三笔各5％-10％的房款，至于购房的尾款，则是在交房时支付房款的余额部分。

2.德国的期房烂尾险制度

德国提供期房烂尾险，以保护购房者免受开发商资金链断裂带来的风险。期房烂尾险为购房者提供了财务保护，如果开发商因资金问题或其他原因无法完成房屋建设，导致项目烂尾，购房者可以通过保险获得赔偿从而减少个人损失。烂尾险为房地产投资者提供了额外的安全网，从而促进房地产市场的发展，烂尾险作为一种特殊类型的保险产品，其需求的增加也促进了保险市场的发展和创新。另外，购房者可以根据工程进度分期付款，大大化解了购房者和地产商之间的风险及纠纷。

3.香港的律师行监管制度

大陆预售制度起源于香港，香港预售制度与大陆最大的不同是预售资金的监管，香港预售资金监管的主体不是银行而是律师行。在项目开启预售之前，香港的开发商都要委托律师行代理开发商处理预售的法律文件，交楼前产生的所有预售资金都要打到律师行名下的专设账户内，律师行以保证金保存人的身份持有、监管。对于律师行而言，预售监管只是一项价格不高的常规业务，但是一旦违规可能被吊销从业执照，律师行需要付出的代价十分高昂，律师行没有配合开发商挪用预售资金的动机，也就保障了预售资金的专款专用。

从境外经验来看，预售制度并非中国独有政策，但多数国家与地区对预售资金的监管相对严格或采用购房者分期付款的方式，在一套严格的监管保障措施监管之下，房企的融资功能相对较弱，对购房者的保护力度较强。但是我国大陆目前的预售制度存在监管执行不严的根本问题，各方推动预售资金由第三方监管的动力不大，即便预售资金由第三方监管，实际效果也难以预料。在目前预售制的框架下，缝缝补补难以解决我国预售制的根本问题。

（二）现房销售优势

1.降低财政风险

取消商品房预售制度，虽然短期内可能会对房地产市场和地方政府财政收入产生一定影响。但从长远看，对政府来说，有助于规范土地出让行为，减轻政府对土地出让金的依赖，降低地方政府的债务风险，推进财政改革。同时，有助于减少购房者权益受损事件，降低政府在维护社会稳定、处理群体性事件等方面的财政支出。对银行来说，银行贷款将直接用于项目建设，资金使用更加透明，有助于降低银行坏账风险，降低银行不良资产率，提高市场流动性，减少发生系统性金融风险的可能。

2.催生优质企业

取消预售制度意味着开发商需要更强的自有资金实力来支撑项目开发，这提高了市场准入门槛，有利于催生资金雄厚、管理规范的优质房地产开发企业。没有预售资金的依赖，开发商必须更加注重风险管理，提升财务稳健性，这促使企业建立更为严格和专业的财务管理体系。小开发商可能因资金不足而退出市场或与其他企业整合，从而提高行业集中度，使得资源更加集中于优质企业，有助于推动房地产行业向更加规范、透明和竞争性的市场发展。

3.保护购房者权益

现房销售模式最大的受益者无疑是购房者，现房销售可以让购房者在信息更透明、更对称的情况下作出购房决策，减少因信息不透明带来的风险，购房者再也不必担心掏空四个钱包购买的房屋出现烂尾情况。现房销售要求开发商在房屋建成并符合标准后才能销售，如果购房者认为房屋质量不合格可以不买单，这无疑会激励开发商提高房屋建设质量、增强竞争力。为了吸引购房者，房地产开发企业可能需要在产品设计、社区规划、绿色建筑等方面进行创新，提供更多样化的住房选择，最终受益方还是购房者。

（三）取消预售改革

1.历年人大提案

2024年全国两会召开前夕，一份《关于取消商品房预售制度的建议》引起行业内外热议。关于取消商品房预售制度，历年人大均有提案进行讨论。部分人大代表认为，随着房地产市场进入存量时代，取消预售制度有助于促进房地产市场的长期平稳健康发展，避免因高杠杆和高风险开发模式带来的市场泡沫和不稳定因素，可以促使房地产企业转型升级，提高产品质量和服务水平，实现可持续发展。也有部分代表建议提高预售门槛，逐步过渡到现房销售制度，以减少预售制度带来的风险，实行现房销售制度有助于坚持住房的消费属性，抑制房地产市场资本属性过热带来的泡沫，符合“房住不炒”的政策导向。

2.各地现房试点

早在2005年8月，央行就曾在《2004年中国房地产金融报告》中建议：“可以考虑取消一定的现行的预售制度，对于房地产行业的销售制度进行相应的修改，而现售制度还是比较合理的。”2010年4月，住建部下发了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，首次明确提出推行商品住房现售试点，鼓励各地制定商品房现售管理办法，引导房企现售商品住房。2016年6月，深圳首个商品房现售试点项目地块正式出让。2016年8月，南京市房产局等部门出台了《关于调整南京市土地公开出让竞价方式、商品房贷款首付比例的意见的通知》，首次将土拍价格与现房预售的条件相挂钩，当网上竞价达到最高限价的90％时，该地块所建商品住房必须现房销售。2017年5月，广东省人民政府发布《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》的通知，提出鼓励推行现房销售制度。2016年8月，苏州政府印发《关于进一步加强苏州市区房地产市场管理的实施意见》的通知，要求成交价超指导价10％的地块工程竣工验收后才可以申请预售许可。2022年以来，北京、合肥等城市在商品房土地出让中已经明确部分地块实行现房销售，这标志着商品房销售制度变革已经启动。

我国商品房预售制度是在特殊的历史背景下产生的，预售制度有其历史功绩，尤其是在加快住房建设、推动我国城镇化发展方面做出了巨大的贡献。但是我国预售制度存在的不足，尤其是对预售资金的监管不严导致资金被挪用、烂尾楼频现、购房者停贷抗议，严重时可能会引发系统性金融风险。近年来，随着经济下行，各大开发商纷纷暴雷，严重侵害了购房者的权益。各地目前已开始现房销售的试点，现房销售将成为预售制度改革的最终目标，商品房预售制度可以休矣。

文康房地产与建设工程法律服务团队

房地产与建设工程法律服务是文康律师事务所基础性法律服务领域之一。

殷启峰律师为文康律师事务所创始合伙人，由其带领的房地产与建设工程法律服务团队，洞察行业，专注专业，被ENR/建筑时报评为“最值得推荐的中国工程法律10家专业律师事务所（团队）”。

房地产与建设工程法律服务团队擅长为顾问客户提供从城市规划、土地出让、开发建设、施工监理至经营销售、物业服务等房地产全过程的定制化、模块化深度法律服务，为各业务条线定制适配专业的法律支持及解决方案。

地产与建工法律服务团队2023年刊