简易注销登记制度的规范沿革

简易注销登记作为市场主体退出制度的重要内容已在全国推行数年，有效提升了市场主体的退出效率，降低了退出成本，使得僵尸企业数量大大减少，提高了社会资源利用效率。回顾来看，该制度的主要规范沿革情况如下：

▶2014年6月4日，国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，首次提出：简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。

▶2015年1月5日，工商总局发布《关于开展企业简易注销改革试点的通知》，决定在上海市浦东新区、江苏省盐城市、宁波市、深圳市组织开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。2015年12月14日，进一步将试点范围扩大到天津、呼和浩特等7省市。

▶2016年12月26日，工商总局发布《关于全面推进简易注销登记改革的指导意见》（下称《指导意见》），决定自2017年3月1日起，在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。

▶2018年12月3日，市场监管总局发布《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》，对领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的非上市股份有限公司、各类企业分支机构，适用企业简易注销登记程序。对符合上述条件的农民专业合作社及其分支机构，参照适用企业简易注销登记程序。同时将企业简易注销登记公告时间由45天（自然日）压缩为20天（自然日）。

▶2021年7月27日，《市场主体登记管理条例》发布，并于2022年3月1日正式施行，首次通过行政法规较为系统明确规定了简易注销登记的相关内容。

▶2021年12月24日，《公司法（修订草案）》公布征求意见稿，草案第二百三十五条新增如下规定：“公司在存续期间未产生债务，或者已清偿全部债务，经全体股东承诺，可以通过简易程序注销登记。通过简易程序注销登记，应当通过统一的企业信息公示系统予以公告，公告期限不少于二十日。公告期限届满后，未有异议的，公司可以在二十日内向公司登记机关申请注销公司登记。公司通过简易程序注销登记的，全体股东应当对注销登记前的债务承担连带责任。”

以下笔者将结合以上规范对于相应问题进行介绍和分析。

简易注销登记制度的主要内容

（一）适用主体

《指导意见》明确可以选择适用简易注销程序的主体为有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业。

《市场监管总局关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》中进一步将主体范围扩展为非上市股份有限公司、各类企业分支机构、农民专业合作社及其分支机构。

《市场主体登记管理条例》承袭以上规定的内容，通过第三十三条明确了该条例所指的市场主体均可适用简易程序注销，而第二条规定市场主体是指在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织：

（一）公司、非公司企业法人及其分支机构；

（二）个人独资企业、合伙企业及其分支机构；

（三）农民专业合作社（联合社）及其分支机构；

（四）个体工商户；

（五）外国公司分支机构；

（六）法律、行政法规规定的其他市场主体。

本条例进一步增加外国公司分支机构亦可以进行简易注销，从而覆盖了《公司法》的调整对象，基本上涵盖了我国当前主要的市场经济参与主体，且并未限制股份有限责任、甚至上市公司不得通过简易程序注销，构建了较为全面适用的主体范围。

另外，以上条例对于市场主体的定义与《民法典》中民事主体的分类保持了一致，包括自然人、法人、非法人组织，但同时限定应为“以盈利为目的从事经营活动”的主体，而事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人，机关法人、基层群众自治组织法人等特别法人因不具备“市场”属性，因此应当依照专门的条例履行相应的终止退出程序。但当前部分地区也不断开展对于该类主体简易程序注销的试验工作，例如2017年5月15日，陕西省事业单位登记管理局发布的《关于适用事业单位法人注销登记简易程序的指导意见》，准予部分符合条件的事业单位法人通过简易程序注销。

回到《公司法（修订草案）》的修订内容，对于简易注销登记规定在第十二章“公司解散和清算”中的第二百三十五条，而外国公司的分支机构则为第十三章节，其中第二百四十三条规定：“外国公司撤销其在中华人民共和国境内的分支机构时，必须依法清偿债务，依照本法有关公司清算程序的规定进行清算”。笔者认为，《公司法（修订草案）》在第十二章新增简易注销登记规定的同时，并未对第十三章“外国公司的分支机构”的相关内容进行针对性调整，仍规定必须进行清算程序，从而导致在目前版本草案内容之下，外国公司的分支机构是否可以通过简易程序注销存在一定的疑问。但《市场主体登记管理条例》已经作出相应规定，同时结合简易注销登记制度的推行目的来看，外国公司的分支机构作为我国市场经济的参与者，亦不应在退出机制上进行区别对待，《公司法（修订草案）》应当进行内容上的针对性调整，从而保证不同效力层级规范内容上的一致性。

（二）适用条件

《指导意见》所规定简易注销的适用条件为：“领取营业执照后未开展经营活动，申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结，人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的企业”。不适用的情形包括：“涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业;被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的;存在股权(投资权益)被冻结、出质或动产抵押等情形；有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的；企业所属的非法人分支机构未办理注销登记的;曾被终止简易注销程序的；法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的；不适用企业简易注销登记的其他情形。”

《市场主体登记管理条例》所规定简易注销的适用条件为：“未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款）”。不适用的情形包括：“注销依法须经批准的，或者市场主体被吊销营业执照、责令关闭、撤销，或者被列入经营异常名录的。”

对比以上内容的调整、变化，可以更加明确简易注销登记制度适用的条件应为主体不存在尚未清算完毕的债权债务。而《指导意见》所规定的“领取营业执照后未开展经营活动”的企业，理论上仍可能会产生债权债务的问题，因为领取营业执照意味着主体已经设立，那么其在设立过程中形成的债权债务应当由设立后的主体享有或承担，所以未开业并不意味着自始不发生债权债务的问题；“人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的企业”，则可直接向登记机关申请办理注销登记，而无需适用简易注销程序。同时，对于不适用简易注销登记的情形则进一步简化，但由于《指导意见》并未废止，所以笔者认为若相关主体存在《市场主体登记管理条例》之外，《指导意见》之中不适用简易注销登记相关情形的，仍不得申请简易程序注销，当前登记机关实践中亦进行如此把握。

再回到《公司法（修订草案）》的修订内容，仅规定公司在存续期间未产生债务，或者已清偿全部债务的可以通过简易程序注销登记，与《市场主体登记管理条例》中的适用条件保持了一致，但并未规定不得适用简易注销程序的情形，因此仍应依照《指导意见》及《市场主体登记管理条例》的规定对公司不得进行简易注销程序的情形进行限定。

（三）适用程序

根据《市场主体登记管理条例》规定，市场主体申请简易注销的，应当将承诺书及注销登记申请通过国家企业信用信息公示系统公示，公示期为20日。在公示期内无相关部门、债权人及其他利害关系人提出异议的，市场主体可以于公示期届满之日起20日内向登记机关申请注销登记。个体工商户按照简易程序办理注销登记的，无需公示，由登记机关将个体工商户的注销登记申请推送至税务等有关部门，有关部门在10日内没有提出异议的，可以直接办理注销登记。

《公司法（修订草案）》与前述条例规定保持一致，采用“告知承诺”的审批模式，但目前从国家企业信用信息公示系统的辐射面及影响力，甚至是便利程度来讲，并不能保证有效覆盖，从而导致简易注销登记制度极易成为投资人逃避债务的工具之一。因此，该项制度之下遗留债权人的事后追责、救济问题便成为其中最容易出现纠纷的焦点。同时，由于《公司法》及相关法律对于简易注销登记制度及具体责任内容立法上的缺失，更使得该问题在简易注销登记施行的这几年成为司法实践中的难点之一，无法真正满足由“前端严审”转向“后端惩治”的制度要求。鉴于此，笔者将在下文对简易注销登记制度下遗留债权人的救济手段进行列举与分析。

简易注销登记制度下遗留债权人的救济

简易注销登记通过程序简化，极大提高了市场主体的退出效率，但制度设计本身也增加了投资人通过简易注销逃避公司债务，侵害债权人利益的可能。为此，登记机关要求拟申请简易注销登记主体的全体投资人出具《全体投资人承诺书》，来增强对遗留债权人的保障。该承诺书与一般注销登记中，登记机关要求清算义务人出具的对遗留债权债务承担责任的保结书类似，不过需明确的是从内容上看，《全体投资人承诺书》所要求投资人作出的承诺仅为“如果违法失信，则由全体投资人承担相应的法律后果和责任”。但在《公司法（修订草案）》明确简易注销程序下股东对于遗留债务的连带责任之前的简易注销制度施行期间，现行法律法规并无对于简易注销制度下投资人“违法失信”的规定。因此，司法实践中对于注销登记后的遗留债务纠纷，法院往往依据《公司法解释（二）》中对于清算义务人未依法履行清算义务时责任的规定，进行审理裁判。综合来讲，简易注销登记制度下遗留债权人的救济手段主要有：

（一）申请撤销注销登记

《指导意见》规定：“企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记机关可以依法做出撤销注销登记处理，在恢复企业主体资格的同时将该企业列入严重违法失信企业名单,并通过国家企业信用信息公示系统公示,有关利害关系人可以通过民事诉讼主张其相应权利。”

《市场主体登记管理条例》第四十条同样规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。”

因此，若遗留债权人发现债务人简易注销登记影响其权利实现的情况下，可以选择向登记机关申请撤销债务人的注销登记，进而要求债务人继续履行相应责任。

但其中存在一个值得讨论的问题：在该市场主体注销登记被撤销后，债权人是否能够依据《全体投资人承诺书》要求全体投资人与债务人共同承担清偿责任。因为对于该承诺的属性与效力，学理与实践之中存在不同的理解，其中的主流观点认定该承诺为承诺人利他的单方法律行为，无须遗留债权人的同意即可生效，同时不允许承诺人任意撤销，承诺一旦作出且生效。例如成都中院（2020）川01民辖终90号裁定中即将《全体投资人承诺书》视为投资人“对公承诺”从而产生“债务加入效力”。

如此，即使在债务人已通过撤销注销登记，恢复主体资格，债权人仍有权要求全体投资人基于债务加入的意思表示共同承担清偿责任。但如此理解显然与《公司法解释（二）》第二十条第二款“公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持”的前提“未依法清算即办理注销登记”相矛盾，且与《全体投资人承诺书》中“承担相应的法律后果和责任”的承诺内容不一致。

因此在（2021）皖03民终2886号等成都新大地汽车有限公司建设工程施工合同纠纷系列案件中，安徽省蚌埠市中院认为“成都新大地公司于2020年4月14日出具的承诺书，出具对象系蚌埠市高新区市场监督管理局，该承诺书是注销天宝公司所必须出具的材料，并非是对特定债权人作出债务加入的意思表示，不应认定为成都新大地公司对天宝公司的债务加入”；同时，黑龙江省伊春市中院在（2021）黑07执异8号、10号案件中亦并未支持申请执行人在被执行人注销登记已被撤销情况下追加投资人为被执行人的请求。

针对该问题，笔者同样认为不应将《全体投资人承诺书》作为投资人自愿为拟注销主体注销后的遗留债务承担连带责任，或“债务加入”的意思表示，而直接依据承诺书进行审理判决，法院判决投资人承担责任需要更加明确的法律依据。

（二）请求全体投资人清偿

虽然前述相关规定确立了撤销登记制度，但并非全部已注销主体都能通过撤销登记恢复正常经营状态，若并无受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织申请，或登记机关自我纠错，或撤销登记可能对社会公共利益造成重大损害，或无法恢复到登记前的状态的，遗留债权人则仅能依照相关法律规定向全体投资人主张权利。

《公司法（修订草案）》非常明确的规定了简易注销后，全体股东应对注销前的债务承担连带责任，但在《公司法（修订草案）》之前，对于依照简易程序注销主体的遗留债务问题，法院主要依据《公司法解释（二）》第二十条第一款的规定，基于简易注销登记导致公司无法进行清算的事实，要求违背诚信义务的投资人承担清偿责任。例如在青海省高级人民法院（2018）青民初54号案件中，青海思维铜业集团有限公司履行了股东会决议、刊登注销公告、成立清算组等事宜后以简易注销的方式办理了注销登记，但被法院认定“并未按公司法的规定履行清理公司财产、编制资产负债表和财产清单，制作清算报告，也未通知已知债权人申报债权或清理债权、债务、处理公司清偿债务的剩余财产等事宜，明显违反了公司法关于公司解散清算的法律规定，从而判决青海思维铜业集团有限公司股东孙某应当对公司债务承担清偿责任”。但以上裁判依据，均为在《公司法》并未规定简易注销制度的情况下，不得不适用一般注销程序规则的无奈之举。因此，《公司法（修订草案）》中“公司通过简易程序注销登记的，全体股东应当对注销登记前的债务承担连带责任”的规定直接解决了审判层面的法律依据缺失问题。

不过仅从该草案规定来讲，笔者认为略显单薄与绝对。诚然，如此规定全面地保障了债权人的合法权益，也是投资人在程序简化便利情况之下，需要承担更为严格事后责任的必然要求，但是笔者认为同时应当必要考量和维护拟简易注销市场主体中善意投资人，尤其是善意中小投资人的权益，使其不至于无限扩大。例如，若前面提及的青海高院案件中青海思维铜业集团有限公司依法履行了现行《公司法》规定的各项清算义务，但公司债权人在比较各方偿债能力后，甚至是与其中的大股东串通的情况下刻意隐瞒债权，待公司注销之后再向投资人进行主张，如此情况之下，善意投资人并无任何违法行为，而因简易注销制度规则而突破有限责任承担债务，显然有失公平。

综上，简易注销登记制度是在商事登记入口端改革持续深化，准入门槛不断淡化的情况下，相对应出口端终止制度的重要完善，但推行多年以来相关立法已严重滞后于实践的发展，尤其是责任规则的缺失造成了司法实践中的诸多问题。《公司法（修订草案）》一定程度上弥合了立法与实践的错位，但仅从目前草案内容来讲，尚需进一步完善或通过司法解释及配套法规的形式，针对多年实践以来已经出现的争议问题予以反映、明确规则，为相关商事制度的更新、发展提供更为全面的法律保障。