在本《条例》颁布实施以前，全国碳排放权交易市场运行的主要依据是生态环境部于2021年2月1日施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》作为部门规章，法律位阶较低，且在碳排放权交易活动的监管、数据的准确性、违规行为的惩戒等各方面都存在不足。

笔者将结合《管理办法》，就《条例》中重点条款以及新的变化进行解读。

（一）碳排放权交易监管多部门协作

《条例》第四条  国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作。国务院有关部门按照职责分工，负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。

相较于此前《管理办法》，《条例》在碳排放权交易体系监管方面的规定中，体现出多层次、多部门协作特点：以中央和地方的生态环境主管部门作为碳排放权交易监管的主管部门，国务院和地方人民政府其他相关部门根据职责分工。这一变化反应并契合了碳排放权市场的监管涵盖环境、市场监管、金融等多个领域的实践需求。

例如，在全国碳排放权注册登记机构和交易机构监督管理上，《条例》第五条规定，由国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构加强信息共享和执法协作配合，这种合作机制将进一步发挥资源整合的优势，提升监管效力，确保监管的有效性及科学性。

（二）碳排放权的登记、交易、结算

《条例》第五条 全国碳排放权注册登记机构按照国家有关规定，负责碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务。全国碳排放权交易机构按照国家有关规定，负责组织开展碳排放权集中统一交易。登记和交易的收费应当合理，收费项目、收费标准和管理办法应当向社会公开。

全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易，与注册登记机构同步交易持仓及资金信息。目前，上海环境能源交易所，是生态环境部指定的全国碳排放权交易系统建设和运营机构。

《条例》确认了注册登记机构和交易机构的职权和法律地位，此外，还提出了注册登记和交易机构应当建立风险防控机制、加强信息披露的具体要求，新增设立全国碳排放权交易市场管理平台的条款，旨在通过集中化的技术和信息平台加强对碳排放配额分配、清缴以及重点排放单位温室气体排放情况的全过程监督管理。

（三）碳排放权交易市场的交易机制

《条例》第六条 碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革等有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。

碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。

关于温室气体种类和行业范围的确定，相较于此前《管理办法》规定的由生态环境部自行拟定，本《条例》规定需要由生态环境部与发展改革部门协同工作，发展改革部门负责宏观经济政策和规划，这一变化体现了平衡控制温室气体排与经济增长的实践关系。

关于交易产品，《条例》明确规定了碳排放权交易产品仅包括碳排放配额和现货，没有包括期货等其他金融衍生品。

延伸来说，目前全国碳排放交易覆盖的温室气体只有二氧化碳，行业范围也仅限于发电行业，这是考虑到企业经营的碳成本的承担能力，后续会循序渐进扩大温室气体种类，如甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物等，以及行业范围，预计未来将逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等其他七大高能耗行业。

《条例》第七条 纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）以及符合国家有关规定的其他主体，可以参与碳排放权交易。

生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门（以下简称其他负有监督管理职责的部门）、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构以及本条例规定的技术服务机构的工作人员，不得参与碳排放权交易。

关于交易主体的确定，此前《管理办法》对重点排放单位设有“年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量”准入条件，本次《条例》并未明确具体条件，而是与国家确定的温室气体排放控制目标挂钩，除重点排放单位外，保留为其他主体参与交易的弹性。

《条例》还明确了“碳排放交易主体黑名单”，即碳排放交易监管部门、注册登记机构、交易机构以及技术服务机构的工作人员，不得参加碳排放交易，目的是避免发生操纵交易或者扰乱市场秩序的情况。

《条例》第十五条 碳排放权交易可以采取协议转让、单向竞价或者符合国家有关规定的其他现货交易方式。

禁止任何单位和个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵全国碳排放权交易市场或者扰乱全国碳排放权交易市场秩序。

关于交易方式的确定，相较于《管理办法》无新变化，碳排放权交易可以采取协议转让、单向竞价或者符合国家有关规定的其他现货交易方式。协议转让又分为：挂牌协议交易和大宗协议交易，主要和单笔买卖的最小申报数量有关。单向竞价是：通过价格优先、时间优先的原则系统配对成交的方式。

（四）温室气体排放报告与核查

《条例》第十一条 重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家有关规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案，使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量，编制上一年度温室气体排放报告（以下简称年度排放报告），并按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门。

重点排放单位需要编制年度排放报告，并由省级生态环境主管部门进行核查并确认实际排放量，核查结果应当作为重点排放单位碳排放配额清缴依据。

首先，在温室气体排放报告环节，重点排放单位要确保排放数据的真实可靠，不得编造虚假监测报告，不得伪造原始监测记录和数据，对排放报告的真实性、完整性、准确性负责。此外，《条例》规定年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年。

其次，在温室气体排放核查环节，省级人民政府生态环境主管部门对报送的年度排放报告进行核查，确认温室气体实际排放量，并在规定时间向重点排放单位反馈核查结果，倘若重点排放单位对核查结果有异议，虽《条例》并无规定，但可以参照此前《管理办法》的规定，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核。

在此过程中，重点排放单位可以委托依法设立的技术服务机构开展温室气体排放相关检验检测、编制年度排放报告，省级人民政府生态环境主管部门也可以委托依法设立的技术服务机构对年度排放报告进行技术审核。《条例》同时规定，技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务。

（五）碳排放配额分配和清缴

《条例》第九条 国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，综合考虑经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要等因素，制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施。碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。

省级人民政府生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内的重点排放单位发放碳排放配额，不得违反年度碳排放配额总量和分配方案发放或者调剂碳排放配额。

值得注意的是，此前《管理办法》中规定由生态环境部制定碳排放配额总量和分配方案，后由省级生态环境部门向本行政区内的重点排放单位发放碳排放配额，但本《条例》规定，碳排放配额总量和分配方案的制定和落实，均需要会同国务院/省级政府有关部门。而且强调应综合考虑经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要等因素。

目前，我国碳排放配额发放采取“免费”发放，在未来将逐步采取“免费配额+有偿配额”的方式，并逐步减少免费配额占比。这一制度的安排激励企业进行最大程度的减排，促进企业努力提高技术水平节能减排，碳交易体系也会倒逼技术革新，加快能源结构转型。

《条例》第十四条 重点排放单位应当根据省级人民政府生态环境主管部门对年度排放报告的核查结果，按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额。

在清缴和交易环节，重点排放单位需要根据核查结果足额清缴其碳排放配额。同时，重点排放单位还可以通过全国碳排放权交易市场购买或出售碳排放配额。这一环节旨在通过市场机制推动碳排放权的合理配置和高效利用，进一步激发企业减排的积极性。

如重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的，根据《条例》第二十四条规定，将面临处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款以及按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，甚至停产整治的严厉惩罚。

（六）参与主体的监管处罚措施

《条例》第十九条至二十六条，规定了碳排放权交易监管处罚措施，涉及的参与主体包括政府监管部门、注册登记及交易机构、重点控排单位、技术服务机构，追责机制主要围绕违规报告与核查、违规清缴、违法从事碳交易、操纵碳市场、抗拒监督检查这几种行为。

针对碳排放数据造假这一突出难题，《条例》从以下两方面破解：

一方面强化监查力度。生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门可以对重点排放单位、技术服务机构进行现场检查，明确现场检查可以采取的措施，并要求被检查者如实反映情况、提供资料，不得拒绝、阻碍；

另一方面加大处罚力度。对在温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核中弄虚作假的，规定了罚款、责令停产整治、取消相关资质、禁止从事相应业务等严格的处罚，并建立信用记录制度。

《条例》立足于碳排放权交易实践，完善了碳排放权交易的监管部门、机构职责，重点对实践中的碳排放数据造假、重点排放单位拒不履约设置了空前严格的法律责任，有效弥补了《管理办法》的不足。我们期待在《条例》的保障下，碳排放权交易市场能够健康有序发展，助力我国早日实现碳达峰和碳中和的目标，也将持续关注《条例》的碳减排效果和持续不断地完善。

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