一、何为城市更新

1、“城市更新”大背景

随着经济全球化进程的加深，我们面临百年未有之大变局。以前，我们拥有的更多的是产业资本，并吸引大量国外金融资本进入；现在，我们积累大量金融资本后需要走出去，而在走出去的过程中，我们与其他国家的金融资本产生了竞争，甚至是挑战。

目前，美国主导的全球经济收缩，通过美元加息、地区战争等手段，将全球资金往美国汇集。中国经济增长到了关键的十字路口，拉动经济增长的“三驾马车”中，出口疲软、消费乏力，需要投资拉动。就投资而言，乡村振兴投资与城市建设投资都是重要板块，其中，城市建设又包括城市更新和市政建设等相关内容。

2、城市更新的范畴

2020年底，住建部王蒙徽部长发表署名文章《实施城市更新行动》，指出“实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市。”我理解，产业也是城市建设中的应有之意。

2021年8月，住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确划定了“2255”底线，即城市更新单元（片区）拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20％；城市更新单元（片区）拆建比不应大于2；城市更新单元（片区）居民就地、就近安置率应不低于50％；城市住房租金年度涨幅不超过5％。

十四五规划中特别指出了以人为核心的新型城镇化战略。

3、城市更新的三个关键要素

◆ 关键要素一：产权

城市更新对象的原有产权及产权人在确定时，较为复杂。产权分为土地权利与建筑权利，两者理论上应当是一致的，但实践中尚有冲突，如产权有单一权利与复合权利；老旧小区改造中的设施用地有的属于居民共有，有的属于市政公用设施。

在实践中，面对不同主体的权利，需要综合考量平衡，尚存争议的产权，也需要在城市更新建设中一体考虑，统筹安排。

◆ 关键要素二：用途

土地用途调整涉及到规划调整，手续较为复杂。规划本身要求一张蓝图绘到底，具有一定的稳定性规范性。而我们在对部分低效利用土地进行再开发时，往往会调整土地用途，如将工业用地调整为办公用地、文创用地等。目前，我们已开始部分采用创新方式进行利用，比如对于部分用地的规划保持一定的弹性，允许一定条件下的工业、办公、商业之间有适当的转换机制，并在转换期间给予一定的优惠。

◆ 关键要素三：容量

对于房屋来说，容积率是非常重要的指标。政府为提升社会资本参与动力，对参与公益设施建设的社会资本会奖励一定的容积率。当然，容积率并非越高越好，还需要考虑建设维护成本、施工技术要求等其他因素。但总体来讲，容积率越高，投资收益相对更高一些。对于城市更新而言，是否应设置容积率上限、应如何调整容积率、容积率收益如何分配，也是应当着重关注的问题。

4、城市更新中的多元角色

◆ 角色一：政府端

政府在城市更新中至少有三重角色，即行动的推动者、资源的统筹者以及纠纷的裁决者。经过本次疫情防控也充分彰显了体制的优越性，在政府的推动下攻坚行动一定会取得突破性进展。

◆ 角色二：市场主体端

当下，城市更新的市场主体定位为市、区两级的平台公司，由其负责投资、运营、管理。同时，鼓励国企、央企进入。一方面因为目前城市更新强调“留、改、拆”并存，应留尽留，资金回笼周期长，民营资本不愿进入；另一方面因为国企、央企更具社会责任感，且更容易取得政策性贷款等长期资金支持。

◆ 角色三：村集体端

村集体是原权利主体，城市更新要求就近安置率不低于50%，国家前期出台的集体土地入市也是为了保护集体组织的利益。

◆ 角色四：金融机构端

不同资本的偏好不同，国企、央企、险资、国外游资的偏好均不同。为推进攻坚行动，政府将通过金融机构发放大量专项债，金融机构端需要考虑不同的主体特点、项目特点，有针对性地给予支持。

5、深圳视角下城市更新趋势

研究机构以深圳为视角梳理了城市更新的九大趋势：第一，城市更新未来以高质量发展为导向，从数量到质量转变。第二，未来城市更新运作模式将由开发转向经营，精细化经营日益重要。第三，城市更新呈现出国企央企补位，国民协同共进新趋势。第四，城市更新与土地整备利益统筹，未来将以大范围的连片改造助力重点片区整体升级。第五，未来城市更新将呈现更新+产业、+历史文化、+基建等多元组合联动发展模式。第六，二次房改时代下城市更新成为加大居住空间供应的主要方式之一。第七，土地整备利益统筹将成为宅地和产业空间的重要来源。第八，棚改或将转型，深圳旧住宅小区改造路径探索新模式。第九，更新条例时代下的配套细则相继出台，行政征收力破拆迁难。

深圳在城市更新方面走在前列，有很多经验值得借鉴。

6、青岛已经吹响城市更新的号角

青岛市委、市政府公布的《青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动方案》提到了六个原则、四个导向、七个统筹和八项攻坚任务。

▢ 六个原则包括：突出规划统筹，有序实施；突出策划引领，多元导向；突出重点带动，整体提升；突出新发展理念，系统推进；突出政府引导，市场运作；突出公众参与，形成共识。

▢ 四个导向包括：问题导向、需求导向、目标导向、效果导向。

▢ 七个统筹包括：统筹实现土地的集约利用、特色风貌传承、产业空间拓展、城市功能完善、交通安全畅通、生态环境优美、人居环境提升。

▢ 八项攻坚任务包括：历史城区保护更新、重点低效片区（园区）开发建设、旧城旧村改造建设、市政设施建设、交通基础设施建设、地铁建设及地铁沿线开发建设、停车设施建设、公园城市建设。

二、城市更新中的法律服务市场

1、律师在城市更新中的站位

◆ 站位一：明确人民律师的定位，以长期主义的心态从事法律服务。

在律师身份的演变中，前期定位于国家法律工作者，后来表述为法律服务者，现在定位于人民律师。律师费的管理模式也发生了转变，一开始主要是指导性收费标准，后来一段时间鼓励市场化协商收费，最近对风险收费的比例进行了规范。从律师身份与收费管理的演变情况来看，目前应当坚定不移地坚持人民律师的定位，要以长期主义的标准推进律师的各项工作。

◆ 站位二：理解法治护航的大局，遵循公平正义原则。

司法局在2022年3月份发布了《关于充分发挥司法行政职能作用，为城市更新和城市建设三年攻坚行动提供法制保障的实施意见》，包括八个部分二十条服务内容，明确了法治护航的大局，这对律师为城市更新提供法律服务指明方向，有很强的指导意义。

◆ 站位三：发扬创新精神指导业务实践，实现和谐博弈。

在城市更新中提供法律服务必须有创新精神，不能照本宣科，要运用法律思维去解决攻坚过程当中的业务问题，要着力研究政策空间，用法律智慧解决实际问题。同时，也要坚守创新的原则，即边界意识、底线意识，不触碰法律的高压线。通过博弈实现和谐共赢，确保政治正确、法律合规、商业有效。

2、律师可以为城市更新做什么

目前律协房专委正围绕八大攻坚任务，梳理城市更新中法律服务业能做什么，制作服务清单。我先原则性地介绍一下律师可以提供的法律服务模块。

◆ 模块一：优化制度体系

按照市委市政府的工作计划，青岛城市更新制度体系建设是按照“1+1+N”的方式进行。第一个1是地方性规范文件《关于推进城市更新工作的意见》，第二个1是城市更新的地方立法文件，N是指各个板块的规范性文件，如土地规范、建筑规范、评估补偿规范等。关于城市更新的地方立法，涉及的主体多元，影响百姓的切身利益，适合做委托立法，律师群体不代表某一方的利益，适合承担这一任务。

◆ 模块二：助力普法宣传

城市更新涉及到社会的不同阶层方方面面，需要调动全社会的关注理解和支持，有关政策的宣传工作责任重大。除了执法部门之外，律师也是重要的宣传群体，律师在政府的惠企政策宣传中已经积累了丰富的经验。对律师而言，普法既可以锻炼律师的公众表达，也可以增强律师与各个职能部门、各个业务链条的联系。通过普法使律师走到基层，走到业务端口，有助于更好地理解业务、发现机会、提供服务。律师应该积极主动参与到城市更新普法工作中去。

◆ 模块三：评估防范风险

我们邀请了刑事板块的律师一同参与课题组研究，要求重点关注城市更新中各方主体特别是领导干部可能承担的刑事风险，同时也要进行社会稳定评估，为城市更新攻坚行动稳健发展提供助力。

◆ 模块四：创新纠纷调处机制

城市更新三年攻坚行动时间紧、任务重，通过传统的诉讼方式解决争议时间成本高，建议研究引入仲裁解决方式，亲和高效地化解纠纷。也可以研究引入争议评审机制，双方达成一致即按评审意见和解，未达成一致可及时转入仲裁，对于部分无争议事项可以部分先行裁决。律师要围绕纠纷和谐调处机制深入研究，在合法合规的基础上高效和谐地化解纠纷。

三、律师应如何服务城市更新

1、律师应做好前期准备

首先，要提升政治站位，理解攻坚的意义。

不仅给政府服务需要讲站位，为其他主体（如村集体、被征收人）提供服务亦需要讲站位。人民律师的政治站位之一就是要平衡服务委托人与服务社会之间的关系，平衡短期利益与长期利益、局部利益与全局利益的关系。前期很多研究工作距离服务收费可能还有一段距离，但滚一个大雪球总要有人用力攥起“第一把雪”，律师应主动担当，坚持长期主义，提高政治站位。我们还要充分理解城市更新的难度、攻坚工作的难度，投入足够的时间精力去学习研究，才能胜任服务工作的要求。

其次，要理解商业逻辑，寻找最大公约数。

律师服务城市更新需要理清服务对象、资金来源、资源组织、收益分配等商务问题，掌握城市更新中的痛点、难点、堵点，了解百姓的“急、难、愁、盼”，这将是我们的服务重点。在此基础上寻找较小切入点进入服务城市更新的链条上去。同时，需要考虑不同主体的不同利益诉求，寻找最大公约数，在把饼做大的同时，考虑把饼分好。律师是最好的机制建设者、利益分配者，在城市更新多元利益处理的过程中，律师应努力将冲突利益转化成区分利益，并力争转化成共同利益，进而实现各方利益最大化，减少矛盾冲突。

最后，梳理服务清单，进行模块组合。

律师可以围绕八大攻坚任务，结合个人业务方向与兴趣点，梳理各自的服务清单，课题组内进行模块式组合，梳理形成清晰的城市更新律师服务清单。通过服务清单的梳理，理解城市更新行动的含义、明确各方主体的诉求，确保后期对接工作的务实高效。具体业务开展过程中，律师还应当不断地总结提炼实践中的经验，并相互借鉴、共同提升。

2、律师要对城市更新保持信心

在城市更新当中律师可以大有作为，体现在三个方面。

第一，各级领导重视，市场需求丰富。

我们在总结成功经验时经常会列举领导重视、组织落实、措施得力、保障到位等等，其中领导重视是第一位的，这不是套话。对于青岛城市更新攻坚行动，市委市政府召开了顶格动员会，各区、市分管领导也纷纷第一时间表态发言，各方重视程度可见一斑。三年攻坚行动中，今年的任务是974个项目、1459亿投资，各个项目都有多家主体参与，律师服务机会很多。

第二，借鉴他山之石，对标先进城市。

放眼全国，深圳、上海等多个城市已经走在前面，律师在其中提供了深度服务，积累了丰富的经验。我们身边也有很多律师已经介入工作，取得了不俗的成绩，我们可以联合起来，众人拾柴火焰高。潍坊和烟台是全国城市更新的试点城市，我们也可互相联动，共同学习。

第三，律师群体有担当、有组织、有实力。

我们这一届青岛律师队伍，得到了从司法局到律协的空前支持。在过往的工作中也充分证明了这是一支有担当、有实力的律师队伍。我们大家团结起来，抓住当下的机会，坚持人民律师的定位，向着长期主义的方向，一定能够在三年攻坚行动中做出成绩，获得肯定。

考验青岛律师界的机会已经到来。只要我们保持正确的认知，练就精湛的技艺，舍得下一点笨功夫、傻力气，一定会取得优异的成绩。做有意义的事情，人生才有价值点，与喜欢的人一起做事情，人生才有兴奋点。虽然过程很难，但是结果很燃。我们一步一个脚印地往前走，一定会步步生花，一路繁华。